引言

近日筆者接到一項谘詢
，涉及政府“毛地”出讓後開發商的合同解除路徑、土地出讓成交確認書的效力和解除問題，筆者認為有一定的典型性，對背景和解決路徑作如下簡要分析，供閱者討論。

背景

某熱電廠項目是某市政府與某開發商合作的重點項目，在市政府統籌領導下通過創新采用“毛地出讓”模(mo)式(shi)，由(you)開(kai)發(fa)商(shang)提(ti)前(qian)獲(huo)取(qu)項(xiang)目(mu)土(tu)地(di)並(bing)預(yu)付(fu)地(di)價(jia)款(kuan)，作(zuo)為(wei)該(gai)項(xiang)目(mu)征(zheng)收(shou)補(bu)償(chang)資(zi)金(jin)
，同(tong)步(bu)推(tui)進(jin)熱(re)電(dian)廠(chang)異(yi)地(di)搬(ban)遷(qian)擴(kuo)建(jian)。開(kai)發(fa)商(shang)和(he)政(zheng)府(fu)通(tong)過(guo)簽(qian)署(shu)備(bei)忘(wang)錄(lu)約(yue)定(ding)了(le)熱(re)電(dian)廠(chang)地(di)塊(kuai)淨(jing)地(di)交(jiao)付(fu)時(shi)間(jian)不(bu)晚(wan)於(yu)2023年6月。2022年

，熱電廠地塊被掛牌出讓，土地款的支付時間為競得後支付50%，2023年支付50%；其中土地交付條件中約定，地上的電力設施等均由競得人自行負責解決。開發商後競得了該地塊，取得了成交確認書
，並支付了50%的首期款。開發商未與主管部門簽署土地出讓合同。

jiezhimuqian
，redianchangyinzhongzhongyuanyinrengzaiyunyingzhong
，wufawanchengbanqianhetengkong，wufajiaofugeikaifashang
，qiejutijingdijiaofushijianrengwufaqueding。jianyuci，kaifashangyuzhengfujiuhouxutudikuandeyanchizhifudachengleyizhi
，tongshi，zhengfucuicukaifashangqianshuguoyoujiansheyongdishiyongquanchuranghetong。

yinkaifashangzaiwufanadaojingdi
，daozhizaigaixiangmuzhongdekaifajianshejinduyanzhongzhihou，wanquanwufashixiangongsizaidangdidejingyingjihua
，suichanshengletuichudexiangfa，xiwangzhaodaoheshidejiejuelujingheyiju。

引出問題

shangshutudichurangzhijindeguochengzhong，zhengfujitudichurangzhuguanbumenshifoucunzaiguocuo
？tudiguapaitiaojianzhongyaoqiujingderenzixingjiejuedishangjianzhuwudeyuedingxiaoliruhe？

若開發商主張終止履行成交確認書
，主張退還地價款
，是否存在空間？依據是什麼
？

分析

一、土地出讓過程中土地主管部門的過錯情形

（一）“毛地”出讓的行為性質

本項目中
，土地主管部門在熱電廠地塊上仍然存在運營中的熱電廠尚未搬遷和騰退情形下，將地塊掛牌出讓
，俗稱為“毛地”出讓。其行為主要違反相應的部門規章和部門規範性文件：

（1）《閑置土地處置辦法》第二十一條：市
、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求
，防止因政府


、政府有關部門的行為造成土地閑置：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛
；（四）地塊位置

、使用性質
、容積率等規劃條件明確
；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。

（2）《國土資源部、住房和城鄉建設部關於進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》（國土資發〔2010〕151號）：四、嚴格住房建設用地出讓管理……土地出讓必須以宗地為單位提供規劃條件、建設條件和土地使用標準
，嚴格執行商品住房用地單宗出讓麵積規定，不得將兩宗以上地塊捆綁出讓，不得“毛地”出讓。

（3）《國土資源部關於加大閑置土地處置力度的通知》（國土資電發〔2007〕36號）：二、實行建設用地使用權“淨地”出讓，出讓前
，應處理好土地的產權
、補償安置等經濟法律關係，完成必要的通水
、通電

、通路、土地平整等前期開發，防止土地閑置浪費。

（4）《土地儲備管理辦法（2018修訂）》國土資規〔2017〕17號：（八）下列土地可以納入儲備範圍：1.依法收回的國有土地；2.收購的土地；3.行使優先購買權取得的土地；4.已辦理農用地轉用、征收批準手續並完成征收的土地；5.其他依法取得的土地。入庫儲備土地必須是產權清晰的土地。土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合規性、經濟補償、土地權利（包括用益物權和擔保物權）等情況進行審核，不得為了收儲而強製征收土地。對於取得方式及程序不合規、補償不到位、土地權屬不清晰、應辦理相關不動產登記手續而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。（十二）土(tu)地(di)儲(chu)備(bei)機(ji)構(gou)應(ying)組(zu)織(zhi)開(kai)展(zhan)對(dui)儲(chu)備(bei)土(tu)地(di)必(bi)要(yao)的(de)前(qian)期(qi)開(kai)發(fa)，為(wei)政(zheng)府(fu)供(gong)應(ying)土(tu)地(di)提(ti)供(gong)必(bi)要(yao)保(bao)障(zhang)。儲(chu)備(bei)土(tu)地(di)的(de)前(qian)期(qi)開(kai)發(fa)應(ying)按(an)照(zhao)該(gai)地(di)塊(kuai)的(de)規(gui)劃(hua)
，完(wan)成(cheng)地(di)塊(kuai)內(nei)的(de)道(dao)路(lu)、供水、供電、供氣
、排水、通訊、圍擋等基礎設施建設，並進行土地平整，滿足必要的“通平”要求。具體工程要按照有關規定，選擇工程勘察、設計
、施工和監理等單位進行建設。

綜合來看

，政府土地主管部門的“毛地”收儲和出讓行為
，違反了上述部門規章及部門規範性文件。

（二）“毛地”出讓的法律後果

《關於嚴格落實房地產用地政策促進市場健康發展的通知》（國土資發〔2010〕204號）：三、嚴格執行招拍掛出讓製度和操作程序,規範房地產用地出讓行為……省(區
、市)國土資源止管部門要加強對市、縣招拍掛出讓公告的審查,對發現存在超麵積出讓

、捆綁出讓、“毛地”出讓、住宅用地容積率小於1、出讓主體不合法等違反政策規定的出讓公告,及時責令市、縣國土資源主管部門撤銷公告
，重新擬定出讓方案。違反規定出讓的
，應責令立即終止出讓行為，並依法追究責任。

根據《違反土地管理規定行為處分辦法》（監察部
、人力資源和社會保障部、國土資源部令第15號）第七條：行政機關及其公務員有下列行為之一的，對有關責任人員
，給予警告或者記過處分；情節較重的
，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的
，給予撤職處分：（一）違反法定條件
，進行土地登記、頒發或者更換土地證書的；（二）明知建設項目用地涉嫌違反土地管理規定
，尚未依法處理，仍為其辦理用地審批、頒發土地證書的；（三）在未按照國家規定的標準足額收繳新增建設用地土地有償使用費前
，下發用地批準文件的；（四）對符合規定的建設用地申請或者土地登記申請，無正當理由不予受理或者超過規定期限未予辦理的；（五）違反法定程序批準征收、占用土地的。第十條規定：未經批準或者采取欺騙手段騙取批準

，非法占用土地的，對有關責任人員，給予警告、記過或者記大過處分；情節較重的

，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的
，給予開除處分。

綜合來看，“毛地”收儲和出讓行為
，均構成違反土地管理規定的行為
，行政機關或相應的直接責任人可能需要承擔相應的行政責任。

二
、競得人是否存在解除土地成交確認書的合理依據

1. “毛地”出讓導致的土地交付障礙

雖然土地交付條件明確約定了地上的電力設施應當由開發商負責騰退和拆除
，但因該幅土地的交付涉及公共利益（居民供電），同時涉及新電廠土地核準手續
、新廠區淨地交付、tieluyongdidengyinsu，junfeiminshizhutisuonengzhudaohewanchengdeshixiang
，benzhishangxizhengfuzhuguanbumentongguohetongyuedingzhuanjiajingdijiaofutiaojiandechengdanyiwu，yinci，jibianshimingqueyuedingyingyoujingderenfuzegaishixiang，yibubirandaozhigaiyiwudezhuanjia。

在“貴州永豐光大房地產開發有限公司、大方縣國土資源局建設用地使用權出讓合同糾紛案”[1]中
，貴州高院認為，“《國有土地使用權出讓合同》約定的“土地現狀交付”是對土地本身狀態的描述

，即是否通水通電、土地是否平整等
，而保證出讓土地的權屬無爭議、完成征收、拆遷、安置補償工作是土地出讓方的法定義務
，不能因為雙方約定“土地現狀交付”而主張免除。從合同的實際履行情況來看，合同簽訂後，征收、拆遷、anzhibuchanggongzuorengjiuyoudafangxianzhengfuxiangguanzhinengbumenwancheng，danjiezhibenanshenlizhongjieqian
，rengyoubufenbuchanggongzuoweiwancheng。zongshangsuoshu，shuangfangdangshirenyuedingdeanshetudijiaofutiaojianyingweiwanchengzhengdi
、拆遷、安置補償工作後的土地現狀交付，大方國土局關於案涉土地符合交付條件的主張依據不足
，本院不予支持。”

在“長春市工業電爐有限責任公司訴長春市國土資源局國有土地出讓合同糾紛及行政賠償再審案”[2]中

，再審申請人請求確認國土局將不符合法定條件的土地出讓給市電爐公司的行為違法，並要求賠償損失。吉林省高院認為
，“《國土資源部關於加大閑置土地處置力度的通知》（國土資電發〔2007〕36號）明確：“二、實行建設用地使用權‘淨地’出讓
，出讓前，應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關係
，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發

，防止土地閑置浪費。”《閑置土地處置辦法》第二十一條規定：“市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府
、政府有關部門的行為造成土地閑置：（一）土地權利清晰
；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛
；（四）地塊位）地塊位置質
、容積率等規劃明確；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。”根據上述規定，出讓土地使用權應該保證適用“七通一平”標準，並具備動工開發所需的基本條件。”並據此同意了申請人的再審請求，發回再審。

在“河南省光山縣人民政府與張殿珍等行政批複行政糾紛再審案”[3]中，最高院亦認為國家明令禁止的內容理應作為判斷行政程序合法性、正當性的重要依據之一，縣政府同意光山縣國土資源局擬定的將涉案土地以毛地進行公開出讓的方案程序違法。

當然，亦有不同的實踐觀點。在“撫順融信置地有限責任公司、撫順市自然資源局建設用地使用權出讓合同糾紛案”[4]中，遼寧省高院和最高人民法院均認為
，“新撫區政府、資源局違規出讓‘現狀土地’
，後不能在合同約定期限內完成拆遷安置工作交付淨地
，而香港融信公司
、融信公司明知是‘非淨地’而受讓，且在履行中存在資金跟進不及時行為。上述原因共同導致合同未能全麵履行。”

綜上，筆者認為


，司法實踐中對於“毛地”交付所可能產生的障礙能否構成認定行政機關責任的依據，仍然需要根據該障礙所導致的實際後果
、雙方的過錯程度、duihetongmudedeshixianzhangaidaxiaodengyinsuzongherendingzerenguishu。benxiangmuzhong，yinweiredianchangdemaodijiaofu，qiemingxianweifanzhengfuqianshubeiwangluzhongdejutichengnuoshijian，bizheqingxiangyurenweigaibeijingxiade“毛地”交付，政府及土地主管部門存在明顯過錯
，主張政府存在程序違法並承擔賠償責任存在合理依據。

2. 土地成交確認書解除依據

本項目中，因熱電廠地塊的交付時間已經嚴重超過《備忘錄》中承諾的淨地交付時間，筆者理解，開發商通過下列途徑主張成交確認書的解除存在空間：

（1）合同目的無法實現

tudijiaofuxitudixingzhengzhuguanbumendezhuyiwu，eryinweiredianchangwufashixiantengtuihebanqian
，daozhizhijinwufajiaodi，tudixingzhengzhuguanbumencunzaigenbenweiyuedeqingxing。genju《民法典》第563條的規定，開發商可以基於一方未履行主要義務導致合同目的無法實現為由主張解除合同。

在“贛州市自然資源局、贛州市旺業置業有限公司建設用地使用權出讓合同糾紛案”[5]中，江西高院認為：“土地是否屬於無權利瑕疵和符合“三通一平”dejingdi，shejidaoshourangrenhetongmudenengfoushunlishixian

，shitudishiyongquanchuranghetongguanxizhongdezhongyaoneirong，yeshichurangrendeyixiangzhuyaohetongyiwu。ganzhoushiziranziyuanjuweibaozhanganshetudiweijingdichurang，weifanleyingjindehetongyiwu，jingwangyegongsiduocicuicurengweijiejue，yijinggouchengweiyue。wangyegongsirenweigaizhongdaxiacixingweiyingxiangtudidezhengtikaifaliyongbingdaozhiwangyegongsihetongmudewufashixian，liyouchengli。wangyegongsitichujiechu《成交確認書》，符合《中華人民共和國合同法》第九十四條第四項“當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的”的規定情形
，其要求確認該解除行為效力的訴訟請求，依法應當予以支持。”該理由亦得到二審最高院的認可。

（2）不可抗力或情勢變更

土地成交確認書簽署後客觀情況發生重大變化，且不可歸責於雙方（如政策調整、不可抗力）
，繼續履行合同對開發商明顯不公平。需要注意的是，熱電廠搬遷延遲是否屬於“不可預見的重大變化”

，開kai發fa商shang在zai與yu政zheng府fu協xie商shang中zhong對dui於yu熱re電dian廠chang搬ban遷qian所suo需xu要yao的de前qian置zhi條tiao件jian的de預yu估gu是shi否fou存cun在zai不bu可ke預yu見jian因yin素su，均jun可ke能neng對dui於yu情qing勢shi變bian更geng的de構gou成cheng產chan生sheng影ying響xiang，若ruo搬ban遷qian受shou阻zu因yin政zheng策ce調tiao整zheng或huo公gong共gong利li益yi需xu要yao（如民生工程能源保供
，新電廠無法獲批等）
，則存在適用情勢變更的空間。

gaidengqingxingxia
，ruowufayiduifangweiyuehetongmudeweiyouzhuzhangjiechuhetongbingyaoqiuduifangpeichangsunshi，zeyicunzaiyibukekanglihuoqingshibiangengweiyouzhuzhangbiangenghuojiechuhetongdekongjian。

三、訴訟程序的選擇

根據“最高人民法院行政審判庭關於拍賣出讓國有建設用地使用權的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質問題請示的答複（【2010】行他字第191號）”的規定：“tudixingzhengzhuguanbumentongguopaimaichurangguoyoujiansheyongdishiyongquan，yujingderenqianshuchengjiaoquerenshudexingwei，shuyujutixingzhengxingwei。dangshirenbufutiqixingzhengsusongde

，renminfayuanyingdangyifashouli。”

同時，在前述提及的“贛州市自然資源局
、贛州市旺業置業有限公司建設用地使用權出讓合同糾紛案”中，最高院認為，“《最高人民法院行政審判庭關於拍賣出讓國有建設用地使用權的土地行政主管部門與競得人簽署成交確認書行為的性質問題請示的答複》（【2010】行他字第191號）關於“土地行政主管部門通過拍賣出讓國有建設用地使用權
，與競得人簽署成交確認書的行為，屬於具體行政行為”deyijian
，xicongxingzhengfajiaoduzuochuderending，bingbupaichishuangfangzhijiancunzaideminshifalvguanxi。wangyegongsixuanzeminshisusongchengxulaijiejueanshejiufenxidangshirenyifaxingshichengxuquanlidejieguo。yishenfayuanyiju《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》及《民事案件案由規定》的有關規定認定本案案由為建設用地使用權出讓合同糾紛並作出判決

，並無不當。”因此，開發商有權選擇通過民事訴訟程序主張權利。

因此，開發商有權選擇通過行政訴訟或民事訴訟途徑來主張權利。

結論

因“毛地”出(chu)讓(rang)而(er)導(dao)致(zhi)開(kai)發(fa)商(shang)長(chang)時(shi)間(jian)無(wu)法(fa)獲(huo)取(qu)項(xiang)目(mu)土(tu)地(di)時(shi)，開(kai)發(fa)商(shang)以(yi)合(he)同(tong)目(mu)的(de)無(wu)法(fa)實(shi)現(xian)及(ji)不(bu)可(ke)抗(kang)力(li)或(huo)情(qing)勢(shi)變(bian)更(geng)為(wei)由(you)主(zhu)張(zhang)解(jie)除(chu)土(tu)地(di)成(cheng)交(jiao)確(que)認(ren)書(shu)存(cun)在(zai)空(kong)間(jian)。

“毛地”收儲和出讓行為，構成違反土地管理規定的行為
，行政機關或相關直接責任人可能需要承擔相應的行政責任。

結語

當然，類似“毛地”出讓過程中的仍然存在一些可能的爭議，例如自甘風險或自身過錯問題
，盡管土儲中心因為“毛地”出讓及政府違反淨地交付的時間承諾等情形，而使得開發商存在一定的權利主張空間，但亦不能排除政府主管部門基於“風險自擔”原則，以成交確認書存在明確約定
，以及開發商已明確知悉土地現狀等情形為由
，主張其不構成違約責任及合同不得因此解除的依據
；zairushuangfangqianshubeiwangludeyueshulidewenti
，zaikaifashangyijubeiwangludeyuedingzhuzhangjingdijiaofushijianshi

，bupaichuzhengfujitudizhuguanbumenyibeiwanglujinxihezuoyixiang、不具有強製約束力為由主張免責的可能。

另(ling)外(wai)，從(cong)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)設(she)置(zhi)毛(mao)地(di)出(chu)讓(rang)和(he)預(yu)付(fu)土(tu)地(di)款(kuan)以(yi)提(ti)供(gong)項(xiang)目(mu)搬(ban)遷(qian)資(zi)金(jin)的(de)背(bei)景(jing)來(lai)看(kan)，一(yi)般(ban)都(dou)是(shi)存(cun)在(zai)資(zi)金(jin)缺(que)口(kou)，因(yin)此(ci)即(ji)便(bian)開(kai)發(fa)商(shang)主(zhu)張(zhang)合(he)同(tong)解(jie)除(chu)且(qie)提(ti)出(chu)退(tui)款(kuan)請(qing)求(qiu)得(de)到(dao)支(zhi)持(chi)時(shi)，仍(reng)將(jiang)麵(mian)臨(lin)資(zi)金(jin)回(hui)收(shou)障(zhang)礙(ai)的(de)風(feng)險(xian)。一(yi)個(ge)城(cheng)市(shi)或(huo)地(di)方(fang)區(qu)域(yu)的(de)土(tu)地(di)獲(huo)取(qu)和(he)土(tu)地(di)開(kai)發(fa)
，尤(you)其(qi)是(shi)政(zheng)府(fu)合(he)作(zuo)項(xiang)目(mu)
，往(wang)往(wang)涉(she)及(ji)開(kai)發(fa)建(jian)設(she)主(zhu)體(ti)在(zai)該(gai)區(qu)域(yu)的(de)生(sheng)產(chan)經(jing)營(ying)計(ji)劃(hua)
，長(chang)期(qi)的(de)不(bu)確(que)定(ding)性(xing)大(da)概(gai)率(lv)導(dao)致(zhi)經(jing)營(ying)計(ji)劃(hua)在(zai)當(dang)地(di)或(huo)該(gai)區(qu)域(yu)的(de)受(shou)阻(zu)或(huo)無(wu)法(fa)實(shi)現(xian)。當(dang)前(qian)背(bei)景(jing)下(xia)，筆(bi)者(zhe)建(jian)議(yi)開(kai)發(fa)主(zhu)體(ti)在(zai)考(kao)慮(lv)項(xiang)目(mu)土(tu)地(di)獲(huo)取(qu)時(shi)充(chong)分(fen)評(ping)估(gu)履(lv)約(yue)路(lu)徑(jing)和(he)難(nan)度(du)，避(bi)免(mian)過(guo)於(yu)樂(le)觀(guan)，由(you)此(ci)才(cai)能(neng)避(bi)免(mian)陷(xian)入(ru)長(chang)期(qi)爭(zheng)議(yi)的(de)不(bu)利(li)境(jing)地(di)。

注釋

[1] 參見“貴州省高級人民法院（2019）黔民終529號民事判決書”

[2] 參見“吉林省高級人民法院（2018）吉行申20號行政裁定書”

[3] 參見“最高人民法院（2016）最高法行申135號行政裁定書”

[4] 參見“最高人民法院（2021）最高法民終740號民事判決書”

[5] 參見“最高人民法院（2019）最高法民終1197號民事判決書”