摘要
低空經濟作為戰略性新興產業，其法律體係的構建麵臨空域權屬模糊、監管規則滯後、跨國標準衝突等多重挑戰。本文以中國平陰縣特許經營權爭議、深圳地方立法創新、美國《2025財年國防授權法》、歐洲無人機分類監管等典型案例為切入點，係統分析低空經濟在空域管理、適航認證、數據安全等領域的法律困境，提出構建“分層立法——技術賦權——國際合作”三位一體的治理框架，為全球低空經濟法製化發展提供理論參考與實踐路徑。
一、低空經濟的法律框架與全球發展態勢
（一）低空經濟的法律內涵與戰略價值
低空經濟以低空空域（通常指真高1000米以下）為依托，通過無人機、eVTOL（電動垂直起降飛行器）等飛行活動串聯研發製造、運行服務、數據應用等產業鏈，具有空間資源性、技術密集性與場景融合性三重法律屬性，其法律屬性兼具公共資源性與市場經營性。中國2025年低空經濟市場規模預計達1.5萬億元人民幣。[1]歐盟提出2030年建成低空交通走廊網絡，美國則通過技術壁壘強化產業主導權。《2023——2024中國民用無人駕駛航空發展報告》顯示，截至2024年8月底，我國無人機實名登記數達198.7萬架，比2023年底增加72萬架；共頒發無人機駕駛員執照22萬本，比2023年底增加13.9%。[2]隨著影視航拍、航空運動、空中觀光遊覽等低空文旅應用場景快速發展，低空經濟能為滿足人民群眾美好生活需求提供新供給。2023年，橫店“航空＋影視＋旅遊”交旅融合案例入選第一批交通運輸與旅遊融合發展十佳案例；[3]2024年，敦煌“飛天”通用航空項目等航空旅遊產品案例入選第二批交通運輸與旅遊融合發展示範案例。[4]低空旅遊市場潛力開始顯現。[5]低空經濟蘊含著巨大的經濟價值和科技價值，全球競爭格局加速形成。
（二）國內外政策演進對比
1. 中國：從頂層設計到地方試點
2021年《國家綜合立體交通網規劃綱要》首次納入“低空經濟”，[6] 2024年《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》實施，[7]2025年《民用航空法修訂草案》明確空域劃分需兼顧低空經濟發展需求。[8]
為響應中央政策，深圳率先出台全國首部地方專項法規《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》，聚焦數據合規、基礎設施與場景創新，為中央立法提供試點經驗。[9]
2. 國際：安全優先與技術壟斷並行
美國所通過的《2025財年國防授權法》禁止中國無人機進入市場，[10]構建壁壘，FAA（美國聯邦航空管理局）建立實名登記與隱私保護製度，強化本土產業鏈控製，在確保國家安全優先的情況下采取壟斷措施。
歐盟則實施無人機三級分類監管，分為開放類、特定類、認證類，《通用數據保護條例》（GDPR）限製數據跨境流動，[11]平衡創新與公共安全。
二、低空經濟的核心法律問題剖析
（一）空域權屬爭議與資源配置失衡
1. 平陰縣特許經營權案的法律悖論
2024年11月5日，山東省濟南市平陰縣轉讓“低空經濟30年特許經營權”的招標公告發布，11月24日，特許經營權被山東金宇通用航空有限公司以9.24億元拿下。該事件也被謔稱為平陰“賣天”事件，與此同時，也存在著三個法律問題。
首先，空域特許經營權能否對外出讓？中國民航管理幹部學院通用航空係教授於一，針對該事件表達了自己的看法：“cixiangmuweidikongjingjitexujingyingquanchurang，feikongyuchuranghuomaimai。julejie，kongyuguiguojiasuoyou，erduiyukongyujingyingdetexujingyingquanchurang，meiyoumingquedejinzhixingguiding。”而在湖南省低空空域協同運行管理委員會辦公室原主任羅建軍看來：“低空空域特許經營權屬於地方事權，地方政府可以出讓。”[12]在zai筆bi者zhe看kan來lai，空kong域yu固gu然ran歸gui屬shu於yu國guo家jia，但dan相xiang關guan空kong域yu經jing營ying的de特te許xu經jing營ying權quan隻zhi要yao在zai不bu違wei反fan法fa律lv法fa規gui的de前qian提ti下xia是shi可ke以yi進jin行xing出chu讓rang的de，有you利li於yu優you化hua資zi源yuan配pei置zhi，促cu進jin經jing濟ji發fa展zhan，後hou續xu相xiang關guan立li法fa也ye聚ju焦jiao於yu空kong域yu特te許xu經jing營ying權quan的de轉zhuan讓rang問wen題ti上shang。
其次，國有獨資公司能否參與低空經濟特許經營項目？根據國家發改委辦公廳發布的《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》，特許經營權的項目需要遵循“使用者付費”這一核心原則，尤其是具備經營性收益的項目。[13]符合這一標準的領域，主要有兩類：一是常規行業，如能源、交通等市政行業，汙水垃圾收集處理等生態環境保護治理項目，體育、旅遊等社會服務服務類項目。二是未來新興領域，如智慧城市、智慧交通、智慧農業等新型基礎設施領域，數字資產、低空經濟等未來熱門行業。但大綱同時規定：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本金注入方式給予投資支持的項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業（含其獨資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級政府和社會資本合作新建（含改擴建）項目的投標方、聯合投標方或項目公司股東；作為政府出資人代表時，原則上不得在項目公司中控股。[14]綜上所述，金宇通航作為國有獨資企業，並不滿足特許經營者的基本條件。
最後，國有獨資企業承攬低空經濟有何隱患？根據法律規定，地方政府不能從銀行貸款，2015年nian之zhi前qian也ye不bu允yun許xu發fa行xing債zhai券quan，所suo以yi政zheng府fu要yao想xiang借jie錢qian投tou資zi，需xu要yao成cheng立li專zhuan門men的de公gong司si。這zhe類lei公gong司si大da都dou是shi國guo有you獨du資zi企qi業ye，一yi般ban統tong稱cheng為wei地di方fang政zheng府fu融rong資zi平ping台tai，但dan這zhe些xie公gong司si多duo以yi建jian設she投tou資zi或huo投tou資zi開kai發fa等deng命ming名ming，也ye通tong常chang被bei稱cheng為wei城cheng投tou公gong司si。[15]城投公司主要幫助地方政府在城市建設中獲得資金來源，融資方式為銀行貸款和發行債券，由於有政府信用做背書，“借錢”較為容易。但城建項目往往周期長、回hui報bao率lv低di，一yi旦dan經jing濟ji遇yu冷leng，政zheng府fu也ye將jiang背bei上shang沉chen重zhong的de債zhai務wu，這zhe也ye成cheng為wei當dang前qian很hen多duo地di方fang債zhai台tai高gao築zhu的de原yuan因yin之zhi一yi。如ru果guo未wei來lai空kong域yu也ye交jiao給gei國guo有you獨du資zi企qi業ye特te許xu經jing營ying，並bing由you這zhe樣yang的de企qi業ye來lai招zhao商shang引yin資zi，是shi否fou也ye會hui引yin發fa類lei似si的de問wen題ti？因yin此ci，需xu要yao謹jin慎shen考kao慮lv。平ping陰yin縣xian將jiang未wei來lai30年nian的de低di空kong經jing濟ji特te許xu經jing營ying權quan打da包bao交jiao給gei一yi家jia國guo有you獨du資zi企qi業ye，未wei來lai任ren何he商shang業ye公gong司si進jin入ru平ping陰yin縣xian發fa展zhan低di空kong經jing濟ji場chang景jing應ying用yong，是shi否fou都dou要yao和he金jin宇yu通tong航hang商shang量liang如ru何he合he作zuo、如何付費？這將是我們所需要直麵的問題。
2. 空域動態管理機製缺位
中國《國家空域基礎分類方法》劃分7類空域，[16]但審批流程僵化，難以應對高頻次飛行需求。相比之下，歐盟“數字低空網絡”計劃通過空域數字化實現動態調配；[17]而中國80%低空空域未實現聯網監控，資源利用率不足30%，[18]嚴重阻礙了低空經濟的健康持續發展，空域動態管理機製的缺位造成的是效率低下、資源未得到充分有效的利用。
（二）適航認證與責任認定困境
1. 技術標準滯後加劇合規成本
2024年，億航智能率先取得生產許可證、型號合格證和標準適航證，其運營合格證申請已進入民航局受理階段，2025年有望啟動商業化運營。[19]因缺乏統一標準需“一事一議”，整體審批流程較為繁瑣、冗長，研發成本增加，給企業帶來了諸多不便。中國雖然已經頒布了《民用無人駕駛航空器係統安全要求》，但配套細則尚未完善，仍存在操作流程上的空白，技術標準滯後致使企業的合規成本加劇，因此需要相應的後續立法措施改善。
2. 侵權責任劃分的複雜性
2024年12月12日上午，湖北省荊州市某公司在測試固定翼無人機過程中，無人機失控撞向構築物後起火，並對一名路人造成傷害。[20]那麼基於此，如果無人機在運行過程中對地麵財產、人身安全造成損害，應當如何去劃分侵權責任呢？往往可能會涉及到生產者、運營商和操作者等多方主體，按照何種比例去分擔責任，這正是多方主體歸責難題的體現，往往會出現權責不清、多方推卸責任、受害者無法得到充分及時有效的賠償的問題。
（三）數據安全與跨境治理衝突
1. 隱私保護與產業發展的博弈
2024年1月，深圳發布了全國首個關於低空經濟的行業法規《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》，以支持其進一步發展，該法規於2024年2月1日生效，要求無人機采集數據需用戶明示同意，[21]但未明確“公共場所圖像匿名化處理”標準，涉及到個人隱私保護問題，在後續事件中容易引發隱私權糾紛。
與此同時，跨境企業同樣會麵臨合規衝突的問題。歐盟GDPR規定飛行數據存儲應遵循最小化原則：不再需要的數據應及時刪除，不需要識別個人身份的數據應在假名化、niminghuahouzaicunchu。danyeyouyixieliwaiqingkuang。liru，ruguozhexieshujuduigonggongliyihuolishiyanjiuyouyong，shujukongzhizhekejixuliucunzhexieshuju，bingchanshuyanchangcunchuqixiandeyuanyin。[22]與GDPR所規定的最短存儲期限相比，我國對數據的存儲期限則製定了強製性要求，個人數據在處理完畢後可能需要長期儲存。《網絡安全法》規定，網絡運營者應“采取監測、記錄網絡運行狀態、網絡安全事件的技術措施，並按照規定留存相關的網絡日誌不少於六個月。”《電子商務法》也規定，“商品和服務信息、交易信息保存時間自交易完成之日起不少於三年。”，二者對於數據保存期限的規定不一致，缺乏統一標準，導致跨國企業在審批和操作中麵臨重重阻礙。
2. 技術主權與標準競爭
美國通過《2025財年國防授權法》，禁止大疆、道通智能等中國無人機進入美國市場；同時以國家安全為由限製中國無人機使用北鬥導航，迫使大疆推出北美版GPS定位係統。[23]而早在2023年，美國航空航天企業德事隆集團4月21日贏得了一場針對中國無人機公司大疆的專利訴訟，美國一家地方法院判定大疆需向德事隆支付2.79億美元的賠償，盡管德事隆是軍用直升機公司，而大疆是民用無人機公司，二者在技術上“並無相交共同性”，[24]國家安全壁壘加劇了技術標準“碎片化”問題，並未有效地提供公平競爭的市場環境，致使全球治理難度更為惡化。
三、低空經濟法律治理的路徑創新
（一）構建分層立法體係：從原則到細則
1. 國家層麵
在明晰現有的一些可能法律問題之後，國家應當製定《低空經濟促進法》，明確空域產權歸屬、特許經營權限、數據主權等原則性條款，在確定空域產權歸國家所有、可分級使用，並界定特許經營權限的範圍，劃分侵權責任的承擔和隱私權的保護，甚至可以借鑒美國《聯邦航空管理局現代化與改革法案》設立低空交通管理局，進行中央統籌決策、頂層設計，保證在方針政策上的統一協調。
2. 地方層麵
可以推廣深圳“場景化立法”經驗，由點到麵，助力推動各級地方深入細分立法，出台《低空物流飛行管理規則》、《應急救援操作指南》等細則，完善立法體係，設立差異化空域準入條件，並選擇地級市先行試點，積累經驗後再推廣至全國其他省份、直轄市。
標準和法規應該由地方政府製定，地方政府也應該承擔更多的責任，以促進低空經濟的發展。低空經濟具有“異質、高密度、高頻、高複雜性”的(de)活(huo)動(dong)特(te)征(zheng)，標(biao)誌(zhi)著(zhe)中(zhong)國(guo)航(hang)空(kong)史(shi)上(shang)的(de)新(xin)現(xian)象(xiang)。地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)缺(que)乏(fa)專(zhuan)業(ye)團(tuan)隊(dui)，從(cong)孤(gu)立(li)飛(fei)行(xing)過(guo)渡(du)到(dao)綜(zong)合(he)飛(fei)行(xing)，現(xian)在(zai)必(bi)須(xu)駕(jia)馭(yu)這(zhe)一(yi)新(xin)格(ge)局(ju)。相(xiang)關(guan)國(guo)家(jia)當(dang)局(ju)製(zhi)定(ding)標(biao)準(zhun)和(he)規(gui)則(ze)，加(jia)上(shang)將(jiang)權(quan)力(li)下(xia)放(fang)給(gei)各(ge)級(ji)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)，是(shi)未(wei)來(lai)低(di)空(kong)經(jing)濟(ji)發(fa)展(zhan)中(zhong)管(guan)理(li)體(ti)係(xi)轉(zhuan)型(xing)的(de)必(bi)然(ran)選(xuan)擇(ze)。
（二）技術賦權：數字化監管與標準共建
1. 空域管理智能化
建設全國統一的低空飛行服務係統，集成空域動態地圖、飛行計劃審批、風險預警功能等，通過數字化係統集中統一管理，堅持以網聯化為主要發展方向，綜合運用5G-A、物聯網、大數據、人工智能等數智技術，將數字經濟和低空經濟有效聯合，推動低空經濟進一步規模化商用，能夠有效地整合、配置、利用資源並發揮最大效益。
2. 適航認證標準化
建立eVTOL分類認證體係，參考美國或者歐盟的標準製定電池安全、自zi動dong駕jia駛shi等deng級ji等deng技ji術shu規gui範fan，先xian在zai業ye內nei建jian議yi統tong一yi的de適shi航hang認ren證zheng標biao準zhun，營ying造zao業ye態tai良liang好hao的de環huan境jing，在zai慢man慢man提ti高gao水shui平ping標biao準zhun，提ti高gao產chan品pin的de質zhi量liang和he競jing爭zheng力li。同tong時shi，需xu要yao對dui於yu審shen批pi流liu程cheng進jin行xing簡jian化hua，簡jian政zheng放fang權quan，縮suo短duan認ren證zheng審shen批pi周zhou期qi，降jiang低di企qi業ye的de合he規gui成cheng本ben，才cai能neng真zhen正zheng釋shi放fang低di空kong經jing濟ji活huo力li。
（三）國際合作：從對抗到協同
1. 跨國數據流動機製
國際合作將是低空經濟發展的眾望所歸，在RCEP（區域全麵經濟夥伴關係協定）框架下簽訂《低空經濟數據跨境流動協定》，在排除國家特定安全範圍以外，可以設立“白名單”製度，允許環保、農牧等非敏感數據自由流通，在數據流動共享的基礎推進合作交流，促進低空航行技術更上一層樓。
2. 標準互認與爭端解決
推動ISO（國際標準化組織）成cheng立li低di空kong經jing濟ji技ji術shu委wei員yuan會hui，協xie調tiao全quan球qiu適shi航hang標biao準zhun差cha異yi，為wei跨kua國guo企qi業ye進jin行xing交jiao易yi和he操cao作zuo提ti供gong便bian利li，對dui於yu不bu同tong領ling域yu適shi用yong的de無wu人ren機ji標biao準zhun可ke以yi采cai取qu分fen門men別bie類lei機ji製zhi，以yi保bao證zheng相xiang關guan標biao準zhun保bao質zhi保bao量liang。同tong時shi，針zhen對dui爭zheng端duan解jie決jue，可ke以yi建jian立li相xiang應ying的de國guo際ji仲zhong裁cai院yuan處chu理li跨kua境jing飛fei行xing糾jiu紛fen，以yi及ji采cai用yong國guo際ji私si法fa的de方fang法fa，進jin行xing相xiang應ying的de訴su訟song活huo動dong以yi解jie決jue糾jiu紛fen。
四、結論與展望
低空經濟的法律治理本質是空間資源分配權、技術創新權與數據主權的三重博弈。通過平陰縣案可見，空域權屬的明晰是產業發展的前提；從深圳立法到歐盟GDPR，合規監管需要平衡安全與效率；而美國的技術壁壘警示我們，全球治理離不開標準話語權的爭奪。未來，中國應依托“一帶一路”倡議，輸出低空基建標準與數據處理方案，構建人類命運共同體視角下的新型航空法治體係。
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[5] 李亞琦：《美國觀察｜戰略重塑與全球布局：全麵解析美國<2025財年國防授權法案>》，載複旦發展研究院，2025年1月6日，https://fddi.fudan.edu.cn/d4/db/c21253a709851/page.htm
[6] HE TAO, Shenzhen Issues China’s First Low-Altitude Economy Regulations, YICAI, Jan 05, 2024, https://www.yicaiglobal.com/news/shenzhen-approves-chinas-first-low-altitude-economy-regulation
注釋
[1] 張琦：《2024年各省市低空經濟最新政策彙總分析》，載無人機網，2024年6月22日，https://www.163.com/dy/article/J59BU4A305149OCK.html
[2] 《新視點｜無人機產業規模水平持續提升》，載中工網，2024年11月27日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1816844639142740343&wfr=spider&for=pc
[3] 《打“飛的”遊橫店影視城漸成潮流》，載中國交通新聞網，2024年7月8日，https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202407/t20240708_4144103.html
[4] 《甘肅3個案例成功入選全國第二批交通運輸與旅遊融合發展示範案例》，甘肅省文化和旅遊廳，2024年11月12日，https://www.mct.gov.cn/whzx/qgwhxxlb/gs/202411/t20241112_956197.htm
[5] 《高度重視低空經濟為哪般》，載央廣網，2025年3月13日，https://news.qq.com/rain/a/20250313A02V3800
[6] 中共中央國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，國務院公報2021年第8號，https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593440.htm
[7] 《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》，國令第761號，2023年6月28日發布，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202306/content_6888800.htm
[8] 夏紅真：《民用航空法修訂草案提交全國人大常委會審議：著力提升民用航空安全保障水平》，載光明日報，2025年2月25日，http://www.npc.gov.cn/c2/c30834/202502/t20250225_443065.html
[9] HE TAO, Shenzhen Issues China’s First Low-Altitude Economy Regulations, YICAI, Jan 05, 2024, https://www.yicaiglobal.com/news/shenzhen-approves-chinas-first-low-altitude-economy-regulation
[10] 李亞琦：《美國觀察｜戰略重塑與全球布局：全麵解析美國<2025財年國防授權法案>》，載複旦發展研究院，2025年1月6日，https://fddi.fudan.edu.cn/d4/db/c21253a709851/page.htm
[11] 《盤點｜我國國家和地方層麵低空經濟相關政策一覽》，銀創智庫，雪球，2024年5月20日，https://xueqiu.com/9615908983/290752511?md5__1038=n4mxg7iQi%3DG%3DFqiqGNDQueBIY7I8LRoxDvAKQx
[12] 《三問山東平陰“賣天”：出讓低空經營權，謹防國資壟斷空域》，載南方都市報，2024年11月28日，https://news.qq.com/rain/a/20241128A02R4U00
[13] 《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大崗（2024年試行版）》，“九、政府承諾和保障”部分，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202403/P020240329648652586348.pdf
[14] 《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大崗（2024年試行版）》，“五、特許經營者選擇”部分，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/tzgg/202403/P020240329648652586348.pdf
[15] 《中華人民共和國中國人民銀行法》第30條：“中國人民銀行不得向地方政府、各(ge)級(ji)政(zheng)府(fu)部(bu)門(men)提(ti)供(gong)貸(dai)款(kuan)，不(bu)得(de)向(xiang)非(fei)銀(yin)行(xing)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)以(yi)及(ji)其(qi)他(ta)單(dan)位(wei)和(he)個(ge)人(ren)提(ti)供(gong)貸(dai)款(kuan)，但(dan)國(guo)務(wu)院(yuan)決(jue)定(ding)中(zhong)國(guo)人(ren)民(min)銀(yin)行(xing)可(ke)以(yi)向(xiang)特(te)定(ding)的(de)非(fei)銀(yin)行(xing)金(jin)融(rong)機(ji)構(gou)提(ti)供(gong)貸(dai)款(kuan)的(de)除(chu)外(wai)。”
[16] 《國家空域基礎分類方法》，2023年12月21日發文，https://www.caac.gov.cn/PHONE/XXGK_17/XXGK/TZTG/202312/t20231221_222397.html
[17] 《歐盟<2030數字羅盤>計劃開啟“歐洲數字十年”》，創新驅動發展研究智庫，2021年4月22日，https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=MzU1MjYzMzk2MQ==&mid=2247485225&idx=2&sn=4466720a96ddbe3804dd1cd75f5584e5&chksm=fbfe542fcc89dd3933fcdc7aa9229deb5aa3aa2cf0adf0565e2181e6f0b92b199d19fe6a5538&scene=27
[18] 《“低空經濟”加速起飛》，載人民日報海外版，2024年4月2日。
[19] 《低空經濟行業觀察：政策突破加速法規完善，技術迭代撬動商用場景》，載金融界，2025年3月6日，https://news.qq.com/rain/a/20250306A05VN600
[20] 《無人機失控，撞向構築物起火！官方通報》，載澎湃新聞，2024年12月12日，https://m.thepaper.cn/baijiahao_29631441
[21] 《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》，深圳司法局，2024年1月3日。
[22] 《出海風控之GDPR係列解讀四：出海歐洲必須遵守的七大數據處理原則》，數美科技，2022年4月6日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1729340315283186832&wfr=spider&for=pc
[23] 李亞琦：《美國觀察｜戰略重塑與全球布局：全麵解析美國<2025財年國防授權法案>》，載複旦發展研究院，2025年1月6日，https://fddi.fudan.edu.cn/d4/db/c21253a709851/page.htm
[24] 《美國陷阱，警惕！》，載環球時報，2023年5月9日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1765390352589453643&wfr=spider&for=pc
