五、空域使用權立法路徑與實施建議

基於我國現狀與域外經驗
，空域使用權立法應采取分步推進、試點先行、協同配套的策略
，分短期、中期、長期三個階段構建製度體係
，並同步完善協同機製與技術監管體係。

（一）分階段立法路徑設計

1. 近期（1-2年）需要修訂現有法律
，解決有法可依問題，填補現行法律空白，為低空經濟提供基礎規則。

具體措施：

① 修訂《民用航空法》第5章“空域”，增設“低空空域管理”專節，明確低空空域範圍（如0-3000米）
、管理主體（如國家低空管理辦公室）、使用原則（如安全優先、有償使用）。

② 製定《低空空域分類標準》（部門規章），按高度層劃分管製空域、監視空域、報告空域，明確不同空域的準入條件、審批流程（如監視空域提前24小時報備）。

③ 建立低空空域動態釋放機製，通過全國統一平台，公示軍事空域使用計劃
，非使用時段自動釋放給民用主體，響應時限≤72小時。

2. 中期（3-5年）需要製定專門立法，構建權責清晰的製度體係，出台《空域使用管理法》，明確空域使用權的取得、流轉、終止規則。對於關鍵條款設計
，可以考量以下幾個方麵：

① 使用權取得。區分商業用途與公益用途——商業用途（如無人機物流）采用競價分配+年限管理（如3-5年）

，公益用途（如應急救援）采用備案製+免費使用。

② 權利流轉。建立全國統一的空域使用權交易平台，允許使用權轉讓、出租
，但設置年轉讓頻次上限（如每年不超過2次），防止投機炒作；轉讓需經管理機構審核，確保符合空域規劃。

③ 權利終止。明確終止情形——連續2年利用率＜30%（閑置）、重大安全違規（如擅自進入禁飛區）
、空域規劃調整（如改為軍事用途），終止前需提前6個月告知權利主體。

3. 長期（5年以上）需要深化產權改革，實現市場化配置，開展空域產權試點，探索使用權抵押、估值等金融創新，提升資源流動性。可以做以下的試點：

1) 產權憑證化。頒發10年期空域使用權證書

，明確權利範圍、期限、限製條件，作為抵押、交易的法定憑證。

2) 金融配套。允許金融機構開展空域使用權抵押估值業務，製定《空域使用權價值評估國家標準》
，參考空域位置（如城市核心區vs郊區）、使用時長、需求熱度等因素確定價值。

3) 創新模式試點

在粵港澳大灣區
，可以測試“空域使用券”模式，按月向企業發放可交易飛行配額，企業可根據需求買賣配額

，建立港珠澳三地空域數據共享平台，開通深圳-香港跨境低空走廊。

在長三角地區，可以試行“空域銀行”製度，企業可將空閑時段的空域使用權存入銀行
，或向銀行借貸臨時使用權；開發智能拍賣係統，支持實時動態定價（如高峰時段溢價、低穀時段折價），測試城市空中交通（UAM）專用空域網格。

（二）協同機製建設，實現軍民航融合

1. 設立統一協調機構。成立國家低空管理辦公室，成員包括軍方（空軍、海軍航空兵）、民航局、交通運輸部、地方政府、行業協會
，負責統籌空域規劃
、協調軍民航需求、製定管理細則。

2. 建立常態化協商機製

每季度召開軍民航協調會議，軍方通報軍事訓練空域需求
，民航局反饋民用飛行計劃，共同優化空域分配方案。建立24小時應急通信鏈路，突發情況下（如應急救援、軍事任務），軍民航可實時調整空域使用權限，響應時間≤1小時。

3. 搭建協同決策平台

開發協同決策係統（CDM）2.0版
，集成北鬥定位數據

、實時氣象信息、無人機監控圖譜
、軍民用飛行計劃，實現“需求可視化
、決策透明化、執行可追溯”。

（三）空域使用權的技術實現路徑

空域使用權的落地需依托技術支撐，解決“如何劃分空域、如何動態調配、如何優化資源”三大問題，核心技術路徑包括空域分類係統


、動態空域管理、資源優化算法三大模塊。

1.空域分類係統

空域分類是實現分級管理

、分類使用的基礎，需在借鑒國際標準的基礎上，結合我國低空經濟特點優化設計
，精細化劃分
，適配差異化需求。

(1) 國際標準參考

國際民用航空組織（ICAO）將空域劃分為A-G七類，核心差異在於管製強度——A類（高空）要求全程儀表飛行、強製空中交通管製（ATC）服務；G類（低空）無強製ATC服務
，僅需遵守基本飛行規則。美國在此基礎上增設“特殊使用空域”（如軍事訓練空域
、臨時禁飛區）
，實現分類的靈活性。

(2) 分類優化建議

①　0-300米（無人機層）劃分為G1類（非管製空域）與G2類（監視空域）。G1類（如城市郊區低空）：無需申請，僅需遵守高度限製
、飛行速度（≤100km/h）
、避讓規則；G2類（如城市核心區低空）：需提前24小時在線報備飛行計劃，接受實時監控（如電子圍欄）。

②　300-3000米（通航層）劃分為E類（監視管製空域）。需申請飛行計劃，接受ATC監視服務，無需全程指令引導；緊急情況下（如醫療救援）可優先使用。

③　3000米以上（民航層）沿用現有A、B
、C、D類管製空域
，保持與國際標準一致，保障商業航空安全。

④　特殊使用空域設立臨時禁飛區（如重大活動期間）、軍事訓練空域（明確使用時段），通過全國統一平台提前公示，避免影響民用飛行。

2.動態空域管理

動態空域管理是應對低空經濟動態化
、多樣化需求的核心技術，通過實時監測、實時調整
，智能決策
、協同調配實現空域靈活使用，提升資源利用率。

(1) 核心技術架構

感知層：部署5G+雷達融合感知設備、無人機偵測係統、北鬥定位終端
，實現對低空飛行器的全域
、實時監控，精度達10米以內。

決策層：開發協同決策係統（CDM）2.0版，集成氣象數據
、飛行計劃
、空域需求等信息，通過AI算法自動生成空域調配方案，供軍民航管理人員決策。

執行層：建立空管部門、飛行器運營方



、監管機構的實時通信鏈路，實現調配方案的即時推送與執行反饋，響應時間≤15分鍾。

(2) 典型應用場景

應急救援。地震、洪水等災害發生時
，係統自動劃定臨時救援空域
，優先保障直升機、無人機的救援飛行，同步避讓民用航班。

軍事訓練。軍方提前報備訓練時段與範圍
，係統動態調整民用空域範圍，訓練結束後立即釋放空域，避免長期閑置。

大型活動。如演唱會、體育賽事期間，自動劃定臨時禁飛區

，活動結束後即時解除
，保障空域資源高效利用。

六
、結語

低空經濟的發展離不開空域使用權製度的支撐，空域使用權立法既是法律問題，也是技術問題
、管理問題。從可行性來看
，我國已具備立法基礎——《憲法》《民法典》為空域自然資源屬性與用益物權屬性提供了法理依據

，域外經驗可資借鑒，動態空域管理

、AI優化算法等技術已成熟；從必要性來看，立法可解決空域權屬不明
、管理僵化
、效率低下等問題，為低空經濟發展掃清製度障礙。立法成功的關鍵在於把握三大平衡：一是安全與效率的平衡
，通過精細化分類、動態化管理，在保障國防安全、公共安全的前提下
，提升空域利用效率；二是公益與商業的平衡，優先保障國防
、應急等公共利益，同時通過市場化機製滿足商業需求；三是剛性與彈性的平衡，明確核心規則（如權屬
、優先級）


，保留技術迭代與業態創新的調整空間。

未來，隨著《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》等配套法規的落地

，空域使用權立法將成為低空經濟製度建設的下一個突破口。通過構建“動態確權+分級監管+市場化配置”的製度框架
，可實現空域資源的安全、高效、公平利用
，為我國低空經濟高質量發展注入強勁動力。