摘要

隨(sui)著(zhe)全(quan)球(qiu)航(hang)空(kong)運(yun)輸(shu)量(liang)持(chi)續(xu)增(zeng)長(chang)與(yu)低(di)空(kong)空(kong)域(yu)開(kai)放(fang)進(jin)程(cheng)加(jia)速(su)
，空(kong)域(yu)資(zi)源(yuan)高(gao)效(xiao)利(li)用(yong)成(cheng)為(wei)各(ge)國(guo)共(gong)同(tong)麵(mian)臨(lin)的(de)戰(zhan)略(lve)挑(tiao)戰(zhan)。空(kong)域(yu)使(shi)用(yong)權(quan)作(zuo)為(wei)航(hang)空(kong)活(huo)動(dong)的(de)法(fa)律(lv)基(ji)石(shi)與(yu)技(ji)術(shu)前(qian)提(ti)，直(zhi)接(jie)決(jue)定(ding)航(hang)空(kong)安(an)全(quan)
、運行效率與資源分配公平性。當前
，傳統空域管理模式已難以適配無人機物流、城市空中交通（UAM）、通用航空等多樣化需求，亟需從法律界定、技術支撐
、管理機製多維度開展係統性重構
，為低空經濟高質量發展提供製度保障。

一、空域使用與管理現狀

（一）空域使用權屬界定的法律空白

現行法律體係對空域權屬的規定存在明顯斷層。《中華人民共和國民用航空法》僅明確空域的國家主權屬性與統一管理原則，未涉及物權屬性及歸屬；《民用航空使用空域辦法》作為部門規章，僅規範空域運行管理
，未界定所有權主體。

從上位法銜接來看
，《憲法》規定自然資源除法律明確屬集體所有外均歸國家所有（全民所有），並要求保障合理利用；《民法典》物權編進一步確立自然資源有償使用製度與用益物權規則。但三者均未將空域明確納入自然資源範疇
，導致空域所有權主體模糊
、使用權屬性不明——既無法依據《民法典》用益物權製度構建空域使用權體係，也難以通過有償使用製度實現空域資源市場化配置，形成法律規製真空。

（二）空域使用程度的結構性約束

我國空域總麵積約1081萬平方公裏，劃分為11個飛行情報區，但受軍方統一管製傳統模式影響，民用航空可使用空域占比不足25%，且多集中於固定航線，難以滿足通用航空
、無人機等新興業態需求。對比來看
，與我國國土麵積相當的美國，通過立法限製軍方固定空域使用權至7%，民用開放空域超80%
；歐洲通過“單一天空”計劃[1]打破國界限製，實現軍民航空域協調共享，顯著提升資源利用率。

在空域分類層麵
，現行標準存在類型單一化、管製全覆蓋問題。國際民航組織（ICAO）將空域劃分為A-G七類（含A-E類管製空域
、F-G類非管製空域）
，多數航空發達國家在此基礎上結合國情優化分類（如美國增設特殊使用空域）。而我國僅劃設A（高空管製區）、B（中低空管製區）、C（終端管製區）
、D（機場塔台管製區）四類管製空域，無任何非管製空域
，形成“離地三尺皆管製”的局麵——任何航空器飛行需經多層審批
、複雜報備，並建立雙向通信聯係，既無法區分商業飛行、私人飛行、應急救援等不同需求，也嚴重製約通用航空與低空經濟發展。

（三）空域使用管理製度的體製性障礙

現行空域管理實行“兩級政府，三級管理”體係與“統一管製
，分別指揮”機製。在國家空管委統籌下，軍航形成“空軍-軍區空軍-軍師級航空單位-軍航機場”四級管理鏈
，民航形成“民航空管局-地區空管局-空管分局（站）”三級管理鏈，日常協調依賴地區空管協調委。

該體製存在三大核心問題：一是權責交叉與效率低下，軍民航管理主體多層級
、多部門，易出現職責重疊（如空域劃設審批）與推諉扯皮（如飛行衝突處置）；二er是shi信xin息xi不bu對dui稱cheng與yu監jian管guan隨sui意yi性xing，軍jun方fang掌zhang握wo空kong域yu管guan製zhi主zhu導dao權quan但dan缺que乏fa民min用yong飛fei行xing實shi時shi信xin息xi，民min航hang了le解jie民min用yong飛fei行xing情qing況kuang卻que無wu管guan製zhi調tiao配pei權quan
，導dao致zhi飛fei行xing衝chong突tu頻pin發fa
、管理效率低下；三是模式僵化與資源浪費
，“條塊分割、計劃管理、靜態控製
、固定使用”的管理模式
，無法適應低空經濟動態化、多樣化需求
，造成大量空域資源閑置。

（四）空域使用法律體係的係統性缺陷

當前法律體係難以支撐低空經濟發展
，主要體現在：

低空經濟專項法規缺失。現有航空法律法規以傳統民航（客運、貨運）為規製對象
，未覆蓋無人機、垂直起降飛行器（eVTOL）等新興業態。例如
，無人機飛行審批標準、商業運營資質、事故責任認定等缺乏統一法律依據，導致地方監管尺度不一。

空域管理法規供給不足。在空域劃分（如低空空域具體高度範圍）、使用權取得（如申請條件、審批流程）、權利流轉（如轉讓、出租規則）等關鍵環節
，尚無專門立法規範，企業與個人開展低空活動麵臨無法可依困境

安全監管法規存在漏洞。缺乏針對低空活動的技術標準（如無人機避障係統要求）、隱私保護規則（如航拍數據采集邊界）、應急處置機製（如低空飛行器突發故障應對），既增加公共安全風險
，也製約行業創新。

（五）軍民航融合發展的製度性瓶頸

我國空域管理長期存在軍主導、民配合的格局。軍方掌握空域劃設、航線開辟、飛行審批的主導權，民航僅負責民用航空交通保障服務。具體表現為：空域劃設需由空軍商請民航局後報總參謀部批準；新航線開辟需民航局商請空軍後報國務院
、中央軍委備案
；飛行活動中軍事飛行享有絕對優先權
，民航需主動避讓。

這種模式存在問題主要體現在：一是標準不統一
，軍民航飛行規則差異顯著，比如：《飛行基本規則》允許軍航采用非精密儀表或目視飛行，《中國民用航空飛行規則》要求民航必須使用精密儀表飛行；軍航無明確飛行差錯標準，民航需嚴格遵守《民用航空器飛行事故征候》


，標準衝突既增加飛行安全隱患
，也加劇軍民航矛盾。二是資源配置低效與需求錯配
，靜態化、計劃式的空域分配模式

，無法滿足公共航空、通用航空、無人機等不同主體的差異化需求，既造成軍用空域閑置
，也導致民用空域緊張

，與全球軍民航協同、空域靈活使用的發展趨勢相悖。

二
、域外空域管理模式比較與借鑒

基於國情差異，航空發達國家形成了三類典型空域管理模式，總結域外各種模式
，其所體現的共性啟示是通過專門法律明確空域權屬
、管理主體與使用規則，根據國情選擇管理模式，兼顧安全與效率，引入市場化機製（如空域使用權交易）提升資源利用率，依托先進技術（如動態空域管理係統）實現空域動態調配。

（一）統一管理模式

由獨立機構統一負責全國空域管理，統籌軍民航需求，實現空域資源集中調配。根據管理主體不同

，可分為政府統管、軍隊統管、企業統管三類子模式。

美國、巴西
、加拿大的借鑒意義主要體現在：建立統一的空域管理機構
，明確其統籌軍民航需求的法定權責；引入協同決策機製
，保障民用主體在空域規劃中的話語權；推動空管服務商業化運營，提升資源配置效率。

（二）軍民航聯合管理模式

軍民航在同一機構內合署辦公

，共同製定空域管理規則、實施空域調配，實現“一體化管理、無縫化銜接”。其中比較典型的是英國以及歐洲“單一天空”計劃

英國。通過修訂《民航法》成立空中交通服務公司（NATS），整合軍方空管資源——NATS董事會包含軍方代表，軍民航人員共同參與空域劃設
、流量管理等決策；軍事飛行需求提前錄入NATS係統，與民用飛行計劃統一協調，避免空域閑置與衝突。

歐洲“單一天空”計劃。打破歐盟成員國國界限製，成立歐洲航空安全局（EASA）與空中交通管理網絡（SESAR）
，統一製定空域分類標準、空管技術規範
；成員國軍民航共同參與跨區域空域調配，實現全歐洲空域“一體化使用、動態化調整”
，大幅降低航班延誤率（較計劃前下降30%）。

英國以及歐洲“單一天空”計劃的借鑒意義主要體現在：通過立法設立軍民航聯合管理機構，明確雙方權責與協同流程
；建立跨區域空域協調機製，打破行政邊界限製；統一軍民航技術標準與運行規則
，減少協同障礙。

（三）軍民航協調管理模式

junminhangfenbiejianlidulikongguantixi，gezifuzexitongneikongyuguanli，tongguoguojiacengmiandexietiaojizhijiejuekongyushiyongchongtu。qizhongbijiaodianxingdeshifaguohenanfei。

法國。民航局負責民用空域規劃與管製，空軍負責軍事空域管理；設立“國家空域協調委員會”（由國防部
、交通部共同牽頭），每月召開協調會議，明確軍民用空域使用時段、範圍；緊急情況下，軍民航可通過實時通信係統臨時調整空域使用權限。

南非。民航局負責商業航空與通用航空空域管理，空軍負責軍事訓練與作戰空域管理；建立“空域使用申請平台”
，軍民用主體需提前72小時提交空域使用計劃

，由協調機構統籌平衡，優先保障應急救援、國防等公共利益需求。

法國和南非的借鑒意義主要體現在：建立常態化軍民航協調機製
，明確衝突解決流程與時限

；搭建統一的空域使用申請平台，實現需求透明化與調配規範化；確立公共利益優先原則
，明確應急、國防等特殊需求的優先權。

三
、空域使用權的屬性厘定

明確空域使用權的法律屬性，是構建空域使用權製度的前提。基於我國法律體係與空域資源特征，需從自然資源屬性、所有權性質、使用權類型三個層麵展開分析。

（一）空域的自然資源屬性

從法律解釋角度，空域具備自然資源的核心特征
，應納入《憲法》《民法典》規定的“自然資源”範疇：

憲法依據。《憲法》第9條規定“礦藏、水流
、森林
、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有
，即全民所有”，采用“列舉+概括”模式。空域作為人類活動不可或缺的空間資源，具有稀缺性、可利用性與公共性
，符合自然資源的本質特征，應屬“等自然資源”的兜底範圍，其所有權歸國家所有（全民所有）。

民法典銜接。《民法典》物權編第324條規定“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬於集體所有的自然資源，組織、個人依法可以占有、使用和收益”，第325條(tiao)確(que)立(li)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)有(you)償(chang)使(shi)用(yong)製(zhi)度(du)。空(kong)域(yu)作(zuo)為(wei)國(guo)家(jia)所(suo)有(you)的(de)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)，可(ke)依(yi)據(ju)上(shang)述(shu)條(tiao)款(kuan)建(jian)立(li)有(you)償(chang)使(shi)用(yong)機(ji)製(zhi)，為(wei)空(kong)域(yu)使(shi)用(yong)權(quan)的(de)設(she)立(li)提(ti)供(gong)私(si)法(fa)基(ji)礎(chu)。

實踐佐證。我國已通過行政許可、有償使用等方式對空域進行開發利用（如航班時刻分配、通用航空飛行審批），本質上是對空域自然資源屬性的認可
，僅缺乏明確的法律界定。

（二）空域所有權的民事權利定位

關於空域國家所有權的性質，學術界存在公法所有權說
、公共所有權說
、雙重所有權說、民法所有權說四種觀點，結合我國法律實踐與空域利用需求
，民法所有權說（私法屬性） 更具合理性：

空域國家所有權具有公私融合的特征——公法層麵，國家需通過管製保障國防安全、公共利益（如劃定禁飛區）
；私法層麵
，國家作為所有權主體，可依據《民法典》設立用益物權，將空域使用權賦予市場主體
，並通過有償使用

、流轉實現資源增值。二者並非對立關係
，而是管製與利用的協同，公法管製是私法利用的前提（保障安全），私法利用是公法管製的延伸（提升效率）。

（三）空域使用權本質屬於用益物權

空域使用權是市場主體（企業、個人）依法取得的

，對特定空域進行占有、使用
、收益的權利，其本質屬於用益物權，理由如下：

符合用益物權的核心特征。用益物權是對他人所有的不動產或者動產

，依法享有占有、使用和收益的權利（《民法典》第323條）。空域使用權以國家所有的空域為客體
，權利內容聚焦“使用”（如飛行活動）與“收益”（如商業運營獲利），完全契合用益物權的定義。

解決實踐中的法律難題。若將空域使用權界定為行政許可權（如特許經營權），則無法實現權利流轉（行政許可不得隨意轉讓），難以滿足低空經濟市場化需求
；而界定為用益物權，可依據《民法典》實現權利的登記、轉讓、抵押，為空域資源市場化配置提供製度支撐。

回應學術爭議與實踐需求。針對學界“公物理論”與“私權理論”的爭議——公物理論強調空域的公共屬性，忽略私權利用；私權理論側重空域的私法屬性，弱化公共管製。將空域使用權界定為用益物權

，可實現公私平衡，既通過物權登記明確權利歸屬（私權保障），又通過公法管製（如用途限製
、優先權規則）維護公共利益。

特殊情形補充。空域使用權與傳統用益物權（如土地承包經營權）存在差異——空域具有立體性（不同高度層可獨立使用）與流動性（需動態調整），需構建分層確權、動態登記等特殊規則，例如：按高度劃分0-300米（無人機層）、300-3000米（通航層）、3000米以上（民航層），分別設立獨立的空域使用權

；建立電子登記簿，實時更新空域使用權的範圍

、期限
、限製條件。

四、空域使用權立法的關鍵挑戰與難點

空域使用權立法涉及安全、效率、公平等多重目標，需破解四大核心挑戰，避免製度設計缺陷。

（一）分層確權與衝突解決

1. 分層確權難題

空域具有立體性
，不同高度層的使用權需獨立界定，但傳統物權製度以平麵化為基礎，缺乏空間地上權的明確規定。例如：0-300米無人機使用權與300-3000米通航使用權的邊界如何劃分？同一高度層內，不同主體（如多家無人機公司）的使用權如何分配
？

2. 權利衝突解決

不同用途的空域使用權存在優先級差異，需明確規則：

(1) 公共利益優先。國防
、應急救援、醫療救護等公共用途是否享有絕對優先權
？例如，軍事飛行是否可無條件征用民用空域？

(2) 商業利益平衡。商業航空（如客運航班）與通用航空（如私人飛行）的使用權衝突如何解決
？是否應通過市場化機製（如競價）確定優先級
？

(3) 跨區域協調。同一空域（如跨省低空走廊）涉及多個行政區域，使用權歸屬與管理責任如何劃分？

（二）風險防控與邊界界定

1. 國家安全風險。低空飛行器（尤其是無人機）可能對敏感目標（如軍事基地
、政府大樓、核電站）造成威脅，需立法明確。

(1)禁飛區劃定標準。哪些區域屬於絕對禁飛區？哪些屬於限製飛行區（需特殊許可）？劃定程序是否需公眾參與
？

(2)飛行數據監管。無人機采集的地理信息
、圖像數據是否屬於“敏感信息”
？是否需備案或審核？防止數據泄露危害國家安全。

2. 隱私保護邊界。無人機航拍、低空監測可能侵犯公民隱私權
，需明確。

采集限製。禁止在居民小區、私人場所上空進行無授權航拍
；商業航拍需提前告知相關方，並取得同意。

數據使用規則。低空活動采集的個人信息（如人臉圖像）不得隨意泄露
、使用，需符合《個人信息保護法》要求。

（三）市場化與公共利益平衡

1. 資源分配機製爭議

空域使用權的取得方式直接影響經濟公平與資源分配的問題。若采用拍賣、競價方式（如頻譜資源），可能導致大企業壟斷空域，中小企業無法參與；若采用免費分配，可能造成資源閑置與浪費。另外還有公共利益保障，公益用途（如公益救援、氣象觀測）的空域使用權如何取得？是否應免費或優先分配？

2. 成本分擔難題

空域管理基礎設施（如監控係統
、通信網絡）建設成本高昂，需明確承擔主體。若由公共財政出資
，可能增加納稅人負擔；若通過收取空域使用費覆蓋成本，可能提高中小企業運營成本

，製約行業發展。

（四）法律彈性與技術迭代

低空經濟技術更新迅速（如無人機自動駕駛

、eVTOL），立法若過於細化
，可能很快落後於技術發展。例如，當前規定的無人機重量限製
，可能因技術進步（如輕量化材料）失去意義。低空經濟業態不斷創新（如無人機物流、城市空中出租車），空域使用需求也會隨之變化，立法需保留調整空間
，避免製度僵化
，避免一刀切。

（待續）

注釋

[1] 歐洲單一天空計劃（Single European Sky, SES）是歐盟為推動空中交通管理領域改革而提出的一項重大計劃。該計劃 設計於2004年
，旨在整合歐洲分散的空域資源
，提高空中交通效率、安全性和環保性

，同時降低成本

，應對日益增長的空中交通需求和挑戰。通過解決歐洲空域的碎片化問題，SES計劃在安全、容量、成本效益以及環境等多個方麵提升空中交通管理的性能。