2022年12月，中央經濟工作會議提出，要通過政府投資和政策激勵有效帶動全社會投資，加快實施“十四五”重zhong大da工gong程cheng，加jia強qiang區qu域yu間jian基ji礎chu設she施shi聯lian通tong。鼓gu勵li和he吸xi引yin更geng多duo民min間jian資zi本ben參can與yu國guo家jia重zhong大da工gong程cheng和he補bu短duan板ban項xiang目mu建jian設she。推tui動dong政zheng府fu和he社she會hui資zi本ben合he作zuo模mo式shi規gui範fan發fa展zhan、陽光運行。
2023年8月，《金磚國家領導人第十五次會晤約翰內斯堡宣言》“我們將繼續支持政府和社會資本合作（PPP）及基礎設施工作組分享基礎設施有效開發和交付方麵的知識、良好做法和經驗，使各成員國從中受益”。
2023年11月3日，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委、財政部 《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“《指導意見》”），給自2023年2月暫停政府和社會資本合作模式後的基礎設施投融資領域，開啟了以落實促進民營經濟和民間投資發展、遏製新增地方政府隱性債務，實現規範發展為政策導向的高質量投資、高質量發展新階段。
一、政策出台背景
隨著2022年國家審計署對包括PPP、特許經營、ABO、EPC+Odengjichusheshitourongzimoshizaishijiyunyongguochengzhongyoufadedifangzhengfuzhaiwu，yijigonggongjichusheshitouzishiyongxiaolvdengfangmianyingxiangdezhuanxiangshenjigongzuodekaizhan，luxufaxianwoguozhuliudejichusheshitourongzimoshishijianzhong，cunzaishezhiminyingzibencanyudebilei，xingchengdifangzhengfuyinxingzhaiwu、偏離公共服務範圍，倒向商業開發和形象工程，虛假包裝項目等偏離製度本意、管理機製流於形式等情況。2023年2月起財政部會同國家發改委對PPP及特許經營模式開展全麵核查，並暫停尚未開展招標及開工的PPP項目。經過半年多的核查，10月初國務院辦公廳轉發了《政府和社會資本合作存量項目分類處理意見》，11月形成並對外公布了《關於規範實施政府和社會資本合作新機製的指導意見》的通知（國辦函〔2023〕115號），階段性完成了本次整改工作，後續還將修訂《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》及出台相關配套細則。
二、《指導意見》的亮點及新導向
《指導意見》雖然隻有共四個部分共18條，篇幅不長，但由國辦轉發，確立了發揮市場機製、優先選擇民營企業和遏製新增隱性債務三個基礎設施投融資未來發展的導向，具體有以下實操亮點及要求：
1、關於政府和社會資本合作的概念及管理
自2014年開始，基礎設施投融資領域存在PPP、特許經營、BOT、政府采購及與政府平台公司股權合作等諸多不同的概念，雖然國發改在《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）中給予了定義，但前述概念是上下包含的關係，還是平行適用的關係一直容易產生混淆。本次《指導意見》予以了明確，“政府和社會資本合作應全部采取特許經營模式實施”。同時進一步明確，“國家發展改革委要牽頭做好特許經營模式推進工作”。
相關概念的厘清及通過國務院辦公廳對行業主管部門的確定，也意味著PPP模式下的“兩評一案”已完成階段性任務，未來將取消PPP項目庫，財政部門不再負責項目實施方案、物有所值評價和財政承受能力論證，不再執行每一年度本級全部PPP項目從一般公共預算列支的財政支出責任不超過當年本級一般公共預算支出10%的規定。
2、優先選擇民營企業參與
《指導意見》中對民營企業參與政府與社會資本合作，通過定期公布清單的方式給予具體且具有可落地性的支持。首批2023年清單中，按照應由民營企業獨資或控股的項目；民營企業股權占比原則上不低於35%的項目；積極創造條件、支持民營企業參與的項目三種情況進行了分類。
需要關注的是，上述分類適用於特許經營新建（含改擴建）項目，對於已經建成的公用基礎設施資產，比如存量汙水處理廠、供水廠、文化旅遊基礎設施，筆者理解，2023年2月新老劃斷及《指導意見》出台後，對於新開展的特許經營TOT招投標活動，並不受民營企業股權占比的要求限製，可以由地方國企或央企依法合規全資參與，地方國企或央企並非僅能對2023年2月前的項目全資參與，即《指導意見》中“鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規範參與盤活存量資產”。在國發改辦公廳《關於印發盤活存量資產擴大有效投資典型案例的通知》（發改辦投資[2022]1023號）中可見，國有企業通過TOT方式參與到特許經營權轉讓的模式，屬於對存量基礎資產的第一次盤活。
當然，從2014年到2023年PPPtuiguangguochengzhongdejingyanlaikan，yangguoqizaiyuminyingqiyehezuoguochengzhong，tebieshiminyingqiyecangubilijiaodadanbukonggudeqingkuangxia，texujingyingxiangmugongsixuyangelvxingguoyouqiyeguanlidexiangguanyaoqiu，biru“三重一大”規(gui)則(ze)，造(zao)成(cheng)黨(dang)委(wei)討(tao)論(lun)通(tong)過(guo)的(de)事(shi)項(xiang)當(dang)與(yu)民(min)營(ying)企(qi)業(ye)股(gu)東(dong)發(fa)生(sheng)意(yi)見(jian)不(bu)一(yi)致(zhi)時(shi)，出(chu)現(xian)無(wu)法(fa)通(tong)過(guo)股(gu)東(dong)會(hui)審(shen)議(yi)的(de)情(qing)況(kuang)，造(zao)成(cheng)公(gong)司(si)治(zhi)理(li)及(ji)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)的(de)僵(jiang)局(ju)。筆(bi)者(zhe)提(ti)示(shi)，在(zai)《指導意見》進一步強化“國民合作”deshenhuamoshizhong，weilaizaitexujingyingxiangmugongsidegongsizhangchengzhong，yinggengduoqianruyouzhuanyelvshitebiecaonide，fuhegefangguanliguifanheliyidegongsizhilizhunzejijiangjufangfantiaokuan。
3、明確使用者付費及政府補貼的適用原則
《指導意見》在突出特許經營項目應聚焦使用者付費的同時，也非常切合實際的考慮到對於部分基建補短板項目，政府補貼的原則和規範方式問題。
一方麵，為給市場培育更多的，可以通過使用者付費實現建設成本、運營成本和投資收益完全覆蓋的項目，《指導意見》允yun許xu在zai建jian設she期qi對dui項xiang目mu建jian設she資zi金jin進jin行xing支zhi持chi，此ci舉ju可ke以yi在zai較jiao大da程cheng度du上shang，減jian少shao企qi業ye特te別bie是shi民min營ying企qi業ye在zai重zhong資zi產chan投tou資zi上shang的de項xiang目mu資zi本ben金jin和he融rong資zi壓ya力li，更geng有you利li於yu創chuang造zao與yu國guo央yang企qi在zai運yun用yong技ji術shu端duan，公gong平ping競jing爭zheng的de條tiao件jian，切qie實shi拉la動dong民min間jian投tou資zi。
另一方麵，《指導意見》規定，在“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”的前提下，可以采用“政府付費隻能按規定補貼運營、不能補貼建設成本”的方式。換句話理解，筆者認為應該是指，對於不論是政府自行或授權城投公司、軌gui道dao集ji團tuan實shi施shi建jian設she，還hai是shi通tong過guo特te許xu經jing營ying權quan方fang式shi建jian設she的de基ji礎chu設she施shi項xiang目mu，在zai項xiang目mu建jian成cheng後hou，按an照zhao補bu短duan板ban的de公gong共gong產chan品pin需xu求qiu，需xu要yao通tong過guo政zheng府fu的de專zhuan項xiang基ji金jin收shou入ru、符合財政預算管理支出用途的稅收收入、成本規製的單位和個人按有關規定繳納、專款專用的費用等提供資金支持的項目，可穿透視同為使用者付費，與公募REITs發行時對於使用者付費的要求實現有機結合。
4、厘清實際操作細節
《指導意見》在明確上述主要發展導向的同時，也兼顧了實際操作中細節的厘清。比如，明確了特許經營項目的實施主體、公開遴選特許經營者的方式、因改擴建等原因需重新選擇特許經營者的處理方式等。
三、《指導意見》與國企改革
2023年11月7日中央全麵深化改革委員會第三次會議，審議通過了《關於全麵推進美麗中國建設的意見》、《關於進一步完善國有資本經營預算製度的意見》、《關於健全自然壟斷環節監管體製機製的實施意見》等重要文件，而《指導意見》對(dui)於(yu)使(shi)用(yong)者(zhe)付(fu)費(fei)的(de)強(qiang)調(tiao)及(ji)對(dui)於(yu)公(gong)共(gong)屬(shu)性(xing)強(qiang)且(qie)具(ju)有(you)自(zi)然(ran)壟(long)斷(duan)屬(shu)性(xing)的(de)項(xiang)目(mu)的(de)分(fen)類(lei)，正(zheng)可(ke)為(wei)有(you)效(xiao)落(luo)實(shi)中(zhong)央(yang)意(yi)見(jian)提(ti)供(gong)有(you)效(xiao)的(de)抓(zhua)手(shou)，黨(dang)中(zhong)央(yang)要(yao)求(qiu)推(tui)動(dong)國(guo)有(you)資(zi)本(ben)向(xiang)關(guan)係(xi)國(guo)家(jia)安(an)全(quan)、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關係國計民生的公共服務、應急能力、公(gong)益(yi)性(xing)領(ling)域(yu)等(deng)集(ji)中(zhong)，國(guo)有(you)企(qi)業(ye)在(zai)網(wang)絡(luo)型(xing)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)上(shang)投(tou)入(ru)，提(ti)升(sheng)骨(gu)幹(gan)網(wang)絡(luo)安(an)全(quan)可(ke)靠(kao)性(xing)的(de)作(zuo)用(yong)尤(you)為(wei)顯(xian)著(zhu)，而(er)對(dui)於(yu)同(tong)樣(yang)需(xu)要(yao)持(chi)續(xu)深(shen)入(ru)推(tui)進(jin)汙(wu)染(ran)防(fang)治(zhi)攻(gong)堅(jian)，加(jia)快(kuai)發(fa)展(zhan)方(fang)式(shi)綠(lv)色(se)轉(zhuan)型(xing)等(deng)可(ke)以(yi)發(fa)揮(hui)市(shi)場(chang)機(ji)製(zhi)類(lei)型(xing)的(de)項(xiang)目(mu)，則(ze)讓(rang)渡(du)給(gei)或(huo)與(yu)民(min)間(jian)投(tou)資(zi)一(yi)道(dao)實(shi)施(shi)。
雖然《指導意見》中關於民營企業、外資企業的標準認定方式問題（混改企業、國有港股上市公司等）；對於燃氣、水務等地方國企專營下的存量項目、汙wu水shui管guan網wang項xiang目mu資zi金jin來lai源yuan可ke否fou認ren定ding為wei使shi用yong者zhe付fu費fei等deng方fang麵mian仍reng待dai配pei套tao政zheng策ce的de出chu台tai，但dan在zai經jing過guo本ben輪lun對dui政zheng府fu投tou資zi項xiang目mu中zhong出chu現xian的de問wen題ti的de審shen慎shen處chu理li後hou，短duan時shi間jian內nei及ji時shi出chu台tai的de兼jian顧gu促cu進jin民min營ying企qi業ye發fa展zhan、遏製隱性債務、shixiangaozhiliangtouzisangefangmiandeganglingxingwenjian，duimimangbannianzhijiudejichusheshitourongzilingyuyijiqiangxinji，shigeleitouzizhehexingyecongyezhemingleguojiazhengcefangxianghecaizhenganpaibutieyunyingyudifangyinxingzhaiwudebianjie，yidinghuiyinlingzhongguotexujingyingshiyezouxiangxindegaozhiliangfazhandaolu，zaishijiejingjifusudejinchengzhong，gongxianzhongguozhihui。
