一、前言

隨著近年來我國新能源產業的飛速發展，土地作為新能源產業非技術成本中的重頭戲，深受新能源企業和地方監管部門的重視。而2019年9月，一則某能源央企風電項目違規占地的問題再次將新能源項目發展中矛盾相對集中的土地問題暴露出來。[1]以陸上風電、光伏為代表的新能源項目的用地本身具有範圍廣
、zhongleiduodetedian，tongshiduiqiguanliyecunzaibutongbumendeguifanjiandeshiyongchongtuyijifalvguidingyudifangshijicaozuozhijiandechayi
，jiaoweifuza。weici
，bizhejiehejinniancanyudelushangfengdianxiangmudejingyan
，jiucileixiangmudeyongdiheguixingjiqijianxuyaozhuyidewentijinxingzongjieheguina，yigongxiangguancongyerenshicankaohetantao。

二、陸上風電項目用地

Ø  用地構成

通常情況
，陸上風電項目的用地包括四個部分
，即項目的升壓站及綜合生產辦公樓用地，風機基礎及箱變基礎用地、進場道路[2]和場內道路用地以及集電線路杆塔基礎和送出線路杆塔基礎用地。

Ø  主要法律規範及適用

對於此類項目的用地管理規範
，最早見於國家發改委、國家能源局及環保總局（現為生態環境部）於2005年聯合發布的《風電場工程建設用地和環境保護管理暫行辦法》（發改能源〔2005〕1511號），但dan該gai辦ban法fa規gui定ding的de僅jin為wei此ci類lei項xiang目mu用yong地di的de一yi些xie基ji本ben原yuan則ze和he相xiang關guan部bu門men的de職zhi責ze劃hua分fen，而er對dui涉she及ji此ci類lei項xiang目mu不bu同tong組zu成cheng部bu分fen的de具ju體ti用yong地di規gui範fan及ji管guan理li方fang式shi並bing未wei明ming確que。時shi隔ge十shi年nian後hou，國guo家jia發fa改gai委wei
、國土資源部等部門於2015年聯合出台了《關於支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》（國土資規[2015]5號，以下簡稱“雙創意見”）
，其規定“光伏
、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的
，對不占壓土地、不(bu)改(gai)變(bian)地(di)表(biao)形(xing)態(tai)的(de)用(yong)地(di)部(bu)分(fen)，可(ke)按(an)原(yuan)地(di)類(lei)認(ren)定(ding)
，不(bu)改(gai)變(bian)土(tu)地(di)用(yong)途(tu)
，在(zai)年(nian)度(du)土(tu)地(di)變(bian)更(geng)調(tiao)查(zha)時(shi)作(zuo)出(chu)標(biao)注(zhu)
，用(yong)地(di)允(yun)許(xu)以(yi)租(zu)賃(lin)等(deng)方(fang)式(shi)取(qu)得(de)，雙(shuang)方(fang)簽(qian)訂(ding)好(hao)補(bu)償(chang)協(xie)議(yi)
，用(yong)地(di)報(bao)當(dang)地(di)縣(xian)級(ji)國(guo)土(tu)資(zi)源(yuan)部(bu)門(men)備(bei)案(an)；對項目永久性建築用地部分，應依法按建設用地辦理手續。對建設占用農用地的

，所有用地部分均應按建設用地管理。”據此，可以看出“雙創意見”中確定的陸上風電項目用地的一般原則是：使(shi)用(yong)未(wei)利(li)用(yong)地(di)且(qie)未(wei)改(gai)變(bian)地(di)表(biao)形(xing)態(tai)的(de)，按(an)照(zhao)原(yuan)用(yong)地(di)類(lei)別(bie)認(ren)定(ding)，永(yong)久(jiu)占(zhan)地(di)用(yong)於(yu)建(jian)設(she)的(de)
，需(xu)辦(ban)理(li)建(jian)設(she)用(yong)地(di)手(shou)續(xu)。而(er)針(zhen)對(dui)分(fen)散(san)式(shi)風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)用(yong)地(di)
，根(gen)據(ju)《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》（國能發新能[2018]30號）第十三條規定：“在滿足國家環保
、安全生產等相關要求的前提下，開發企業可使用本單位自有建設用地（如園區土地），yekezuyongqitadanweijiansheyongdikaifafensanshifengdianxiangmu。fensanshifengdianxiangmubudezhanyongyongjiujibennongtian。duiyuzhanyongqitaleixingtudide
，yingyifabanlijiansheyongdishenpishouxu
；在原土地所有權人
、使用權人同意的情況下，可通過協議等途徑取得建設用地使用權。”相比“雙創意見”中陸上風電項目根據是否改變地表形態而采取的差異化用地類型的劃分方式和管理模式
，由國家能源局發布的《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》zetongyiduifensanshilushangfengdianxiangmudezhandicaiyongjiansheyongdiguanli。jianyuliangfenguifanxingwenjianduifensanshifengdianxiangmuyongdiguanlicunzaichayi，qieqijinweizhi，xiangguanbumenbingweijiuliangbuwenjiandeshiyongjinxingjinyibudejieshiheshuoming，weilebimianliangfenwenjiandechongtuergeitouzirenpingguhuobanlifensanshilushangfengdianxiangmudeyongdishenpishizaochengkunrao，shijianzhong，jianyitouzirentiqiantongxiangmusuozaididezhuguanbumenduixiangguanyongdishifouxuyaobanlijiansheyongdishenpishouxujinxingheshihequeren，yimianweihouxutouzidailaiheguifengxian。

Ø  項目用地的合規性總結

具體到此類項目的不同組成部分，用地規範具體如下：

1)           升壓站（含綜合生產辦公樓）：為項目永久占地，應依法辦理建設用地審批手續
，通過劃撥或出讓方式取得國有建設用地使用權，並取得不動產權證。

2)       風機基礎和箱變基礎：為項目永久占地
，應依法辦理建設用地審批手續，通過劃撥或出讓方式取得國有建設用地使用權，並取得不動產權證。

3)       進場道路和場內道路：實踐中

，此部分用地的常見類型如下：

①  使shi用yong集ji體ti現xian有you的de農nong用yong地di或huo未wei利li用yong地di，未wei對dui地di表biao形xing態tai進jin行xing任ren何he形xing式shi的de改gai變bian，並bing且qie已yi同tong村cun集ji體ti經jing濟ji組zu織zhi或huo者zhe相xiang關guan土tu地di的de承cheng包bao經jing營ying權quan人ren簽qian訂ding了le土tu地di租zu賃lin協xie議yi並bing支zhi付fu了le租zu金jin；

②  shiyongjitixianyoudenongyongdihuoweiliyongdi，yiduidimianjinxingleyinghua
，bingqieyiyifabanlilejiansheyongdishiyongshouxu
，yongjiuzhengdihouyichurangfangshiqudelejiansheyongdishiyongquan；

③  使用原有的鄉村道路
，並已同村集體經濟組織或相關權利人簽署了《道路使用協議》；

④  使用經改

、擴建的鄉村道路，已依法辦理了鄉村道路的改
、擴建手續
，並已同村集體經濟組織或相關權利人簽署了《道路改擴建協議》和《道路使用協議》；

⑤  使用“村村通”工程道路，並已同道路的相關權利人（村集體經濟組織或當地縣政府）簽署了《道路使用協議》；

⑥  使用原有的森林、草原防火通道或生產道路
，已具備使用防火通道或生產道路的批複文件
，並已依法同相關道路的權利人簽署了《防火通道或生產道路使用協議》；

⑦  使用新建

、改擴建的森林、草(cao)原(yuan)防(fang)火(huo)通(tong)道(dao)或(huo)生(sheng)產(chan)道(dao)路(lu)，已(yi)依(yi)法(fa)辦(ban)理(li)了(le)防(fang)火(huo)通(tong)道(dao)或(huo)生(sheng)產(chan)道(dao)路(lu)的(de)新(xin)建(jian)或(huo)改(gai)擴(kuo)建(jian)手(shou)續(xu)並(bing)具(ju)備(bei)了(le)使(shi)用(yong)防(fang)火(huo)通(tong)道(dao)或(huo)生(sheng)產(chan)道(dao)路(lu)的(de)批(pi)複(fu)文(wen)件(jian)，又(you)同(tong)相(xiang)關(guan)道(dao)路(lu)的(de)權(quan)利(li)人(ren)簽(qian)署(shu)了(le)《防火通道或生產道路改擴建協議》和《道路使用協議》。

4)       集電線路杆塔基礎和送出線路工程杆塔基礎：原則上應辦理建設用地手續，但如項目所在地的當地政府主管部門規定可以通過以“以補代征”方式[3]使用該部分土地，則在相關村集體經濟組織依法履行了民主程序後可由項目公司同其簽訂《用地補償協議》並一次性繳納補償款。實務中，河南省
、浙江省均采用此方式。

5)       上述項目用地如涉及占用林地和草原的，應同時辦理需林地使用許可手續和草原使用許可手續。

三、陸上風電項目用地合規性審查中需注意的幾個問題

   對dui於yu陸lu上shang風feng電dian項xiang目mu的de用yong地di管guan理li，除chu上shang述shu合he規gui性xing審shen查zha規gui範fan外wai，實shi務wu中zhong，還hai存cun在zai一yi些xie較jiao為wei突tu出chu的de問wen題ti和he需xu要yao重zhong點dian關guan注zhu的de事shi項xiang，筆bi者zhe特te意yi篩shai選xuan並bing總zong結jie如ru下xia：  

l  項目占用林地、草地時的處理

    因我國國土部門與林草管理部門對於未利用地與林地
、草(cao)地(di)的(de)認(ren)定(ding)標(biao)準(zhun)不(bu)同(tong)，導(dao)致(zhi)實(shi)踐(jian)中(zhong)國(guo)土(tu)部(bu)門(men)與(yu)林(lin)草(cao)管(guan)理(li)部(bu)門(men)對(dui)於(yu)同(tong)一(yi)塊(kuai)項(xiang)目(mu)用(yong)地(di)的(de)性(xing)質(zhi)的(de)認(ren)定(ding)往(wang)往(wang)存(cun)在(zai)差(cha)異(yi)，而(er)林(lin)地(di)和(he)草(cao)地(di)的(de)使(shi)用(yong)需(xu)要(yao)分(fen)別(bie)由(you)林(lin)業(ye)部(bu)門(men)和(he)草(cao)地(di)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)審(shen)批(pi)並(bing)根(gen)據(ju)實(shi)際(ji)情(qing)況(kuang)繳(jiao)納(na)林(lin)地(di)補(bu)償(chang)費(fei)

、caoyuanzhibeihuifufeijimuminanzhifeidengfeiyong，zheduiyulushangfengdianxiangmudetouzireneryan
，xuyaozaitouziqianjiuyuyimingquebingjiangxiangguanshouxudebanlihezijindezhifunarudaotouziguihuazhong。duiyuruhepanduanxiangmusuozaifanweishifoubaohanlindihuozhecaodi，shijianzhongkeyitongguoshenzhaxiangmudeyongdiyushen
、選址意見
、勘測定界報告等文件以及現場實地勘察
、到相關政府部門走訪問詢等方式予以調查和確認。

l  項目占用基本農田時的處理

   理論上，“基本農田不得占用”是(shi)陸(lu)上(shang)風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)用(yong)地(di)管(guan)理(li)中(zhong)的(de)基(ji)本(ben)原(yuan)則(ze)。但(dan)實(shi)務(wu)中(zhong)，還(hai)是(shi)會(hui)發(fa)現(xian)某(mou)些(xie)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)在(zai)經(jing)濟(ji)利(li)益(yi)和(he)政(zheng)績(ji)壓(ya)力(li)的(de)促(cu)使(shi)下(xia)

，鋌(ting)而(er)走(zou)險(xian)
，占(zhan)用(yong)基(ji)本(ben)農(nong)田(tian)開(kai)展(zhan)陸(lu)上(shang)風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)的(de)例(li)子(zi)
，如(ru)同(tong)本(ben)文(wen)篇(pian)首(shou)所(suo)列(lie)的(de)案(an)例(li)。那(na)麼(me)
，如(ru)果(guo)一(yi)旦(dan)項(xiang)目(mu)存(cun)在(zai)占(zhan)用(yong)永(yong)久(jiu)基(ji)本(ben)農(nong)田(tian)的(de)缺(que)陷(xian)
，除(chu)了(le)相(xiang)關(guan)主(zhu)體(ti)依(yi)法(fa)就(jiu)既(ji)有(you)違(wei)法(fa)事(shi)實(shi)承(cheng)擔(dan)相(xiang)關(guan)法(fa)律(lv)責(ze)任(ren)外(wai)
，對(dui)於(yu)存(cun)在(zai)此(ci)類(lei)問(wen)題(ti)的(de)陸(lu)上(shang)風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)該(gai)如(ru)何(he)整(zheng)改(gai)呢(ne)？根(gen)據(ju)《基本農田保護條例》（2011修訂）和《土地管理法》dexiangguanguiding，xiangmushijizhanyongjibennongtiande，yinglvxingbaojingguowuyuanshenpideshouxu

，jingguowuyuanpizhunhou，ketiaozhengtudiliyongzongtiguihua，bingbuchonghuarushulianghezhiliangxiangdangdejibennongtian。ergenju2020年3月12日國務院發布的《關於授權和委托用地審批權的決定》
，自該決定公布之日起，試點將北京
、天津、上海、江蘇、浙江
、安徽
、廣東、重慶八個省市的永久基本農田轉為建設用地的審批由其自行辦理，試點期限1年，不再由國務院進行審批。可以預見，如試點順利，未來永久基本農田轉為建設用地的審批權限將下放至省、自治區和直轄市一級。可見

，基本農田轉為建設用地涉及總體用地規劃的調整、土地性質的變更以及基本農田的補劃和補償等，是一項係統工程。

l  集體所有土地租賃涉及的問題

   在(zai)陸(lu)上(shang)風(feng)電(dian)項(xiang)目(mu)的(de)用(yong)地(di)管(guan)理(li)中(zhong)
，有(you)些(xie)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)允(yun)許(xu)此(ci)類(lei)項(xiang)目(mu)的(de)集(ji)電(dian)線(xian)路(lu)和(he)送(song)出(chu)線(xian)路(lu)通(tong)過(guo)租(zu)用(yong)集(ji)體(ti)所(suo)有(you)的(de)未(wei)利(li)用(yong)地(di)的(de)方(fang)式(shi)使(shi)用(yong)土(tu)地(di)，此(ci)時(shi)涉(she)及(ji)到(dao)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)的(de)相(xiang)關(guan)注(zhu)意(yi)事(shi)項(xiang)，比(bi)如(ru)擬(ni)租(zu)用(yong)的(de)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)的(de)權(quan)屬(shu)是(shi)否(fou)明(ming)確(que)；出租方是集體經濟組織（或者村委會）還是土地的承包經營權人
，如果是前者，是否依法經過民主程序（須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意），如果是後者，土地的租賃期限是否在該土地的剩餘承包期限內；土地租賃期限是否超過法定的20年上限，超過部分無效，需根據項目期限和既有的租賃協議重新配置符合項目要求的租賃協議。另外，實務中也存在某些地方政府（多為縣級或鄉級政府）在未經合法授權的情況下作為集體土地的出租方同投資人簽訂土地租賃協議的情況，對此也需要予以注意並完善相關授權程序。

l  臨時用地的處理

根據《土地管理法》相xiang關guan規gui定ding

，建jian設she項xiang目mu施shi工gong和he地di質zhi勘kan查zha需xu要yao臨lin時shi使shi用yong國guo有you土tu地di或huo者zhe農nong民min集ji體ti所suo有you的de土tu地di的de，由you縣xian級ji以yi上shang人ren民min政zheng府fu自zi然ran資zi源yuan主zhu管guan部bu門men批pi準zhun。土tu地di使shi用yong者zhe應ying當dang根gen據ju土tu地di權quan屬shu，與yu有you關guan自zi然ran資zi源yuan主zhu管guan部bu門men或huo者zhe農nong村cun集ji體ti經jing濟ji組zu織zhi、村(cun)民(min)委(wei)員(yuan)會(hui)簽(qian)訂(ding)臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)土(tu)地(di)合(he)同(tong)
，並(bing)按(an)照(zhao)合(he)同(tong)的(de)約(yue)定(ding)支(zhi)付(fu)臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)土(tu)地(di)補(bu)償(chang)費(fei)。臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)土(tu)地(di)的(de)使(shi)用(yong)者(zhe)應(ying)當(dang)按(an)照(zhao)臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)土(tu)地(di)合(he)同(tong)約(yue)定(ding)的(de)用(yong)途(tu)使(shi)用(yong)土(tu)地(di)

，並(bing)不(bu)得(de)修(xiu)建(jian)永(yong)久(jiu)性(xing)建(jian)築(zhu)物(wu)。臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)土(tu)地(di)期(qi)限(xian)一(yi)般(ban)不(bu)超(chao)過(guo)二(er)年(nian)。實(shi)務(wu)中(zhong)，有(you)一(yi)些(xie)投(tou)資(zi)人(ren)因(yin)設(she)備(bei)安(an)裝(zhuang)
、項目建設等常會臨時使用一些集體土地
，但往往僅同相關村集體或土地承包經營權人簽訂土地承包（租用）協議，支付租金
，而忽視臨時占用土地批準手續的辦理

，該行為將存在被責令退還土地、限期拆除在土地上新建的建築物和其他設施
、恢複土地原狀、停止施工、並處罰款等風險
，需要予以注意。

l  稅費繳納

shiwuzhong，lushangfengdianxiangmushejideshuishouyouhuizhengcebuduo，duicileixiangmueryan，touzirenxuyaozhongdianguanzhudeshixiangguanxiangmushifoushejigengdizhanyongshuijichengzhentudishiyongshui,尤其是耕地占用稅，其繳納情況將直接影響相關農用地轉為建設用地的審批和投資成本。

四、結語

lushangfengdianxiangmudeyongdizuoweicileixiangmuheguixingguanlidezhongyaozuchengbufen，qizhongyaoxingbuyaneryu。womenyejiangbuduanzongjieguowangxiangmujingyan，fenxianggeixiangguantouzirenhecongyerenyuan
，weicileixiangmuyongdideguifanhualiaojinmianbozhili。

注釋：

[1] https://www.sohu.com/a/343975524_157504

[2] 實務中
，通常將進入到升壓站及綜合樓前的道路稱為“進場道路”，而將風電場內用於風機搭建及檢修的道路稱為“場內道路”。

[3] 即通過向相關村集體經濟組織或村民支付用地補償金的方式使用集體所有的農用地或未利用地。