改革和完善我國四級法院審級的職能定位是中央《關於政法領域全麵深化改革的實施意見》確定的重要改革任務，相關工作要求也被明確列入《法治中國建設規劃（2020—2025年）》。2021年8月20日全國人大常委會授權在最高人民法院本院及北京
、天津、遼寧、上海
、江蘇、浙江、山東、河南、廣東

、重慶
、四川、陝西12個省
、直轄市組織開展為期兩年的審級製度改革試點
，較大程度調整了三大訴訟程序的審級及再審製度。2021年9月27日
，最高人民法院印發了《關於完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法》（以下簡稱《試點辦法》） ，標誌著我國四級法院審級職能定位改革正式拉開序幕。

一
、審級製度目前存在的主要問題——四級法院的司法職能趨同製約了司法效能進一步提升

審級製度一般是指“審判機關在組織體係上的層級劃分以及訴訟案件須經幾級法院審理後才告終結的製度”[①]。在zai現xian行xing四si級ji兩liang審shen終zhong審shen的de審shen級ji製zhi度du下xia，我wo國guo四si級ji法fa院yuan職zhi能neng存cun在zai趨qu同tong，四si級ji法fa院yuan均jun可ke受shou理li一yi審shen案an件jian，且qie案an件jian在zai具ju體ti受shou理li過guo程cheng中zhong未wei能neng很hen好hao的de分fen流liu，形xing成cheng了le一yi種zhong不bu太tai合he理li的de“柱形結構”。而理想的審級製度應當是一種“金字塔”型結構：讓一審重在解決事實認定和法律適用


，二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威；[②]且(qie)低(di)層(ceng)級(ji)法(fa)院(yuan)主(zhu)要(yao)承(cheng)擔(dan)事(shi)實(shi)認(ren)定(ding)，高(gao)層(ceng)級(ji)法(fa)院(yuan)更(geng)多(duo)承(cheng)擔(dan)統(tong)一(yi)法(fa)律(lv)適(shi)用(yong)

，審(shen)判(pan)監(jian)督(du)功(gong)能(neng)。在(zai)這(zhe)種(zhong)金(jin)字(zi)塔(ta)型(xing)的(de)審(shen)級(ji)製(zhi)度(du)中(zhong)，案(an)件(jian)被(bei)層(ceng)層(ceng)過(guo)濾(lv)，審(shen)理(li)的(de)重(zhong)心(xin)集(ji)中(zhong)在(zai)基(ji)層(ceng)，最(zui)高(gao)人(ren)民(min)法(fa)院(yuan)更(geng)多(duo)作(zuo)為(wei)政(zheng)策(ce)型(xing)法(fa)院(yuan)發(fa)揮(hui)其(qi)統(tong)一(yi)法(fa)律(lv)適(shi)用(yong)尺(chi)度(du)，監(jian)督(du)地(di)方(fang)各(ge)級(ji)人(ren)民(min)法(fa)院(yuan)和(he)專(zhuan)門(men)人(ren)民(min)法(fa)院(yuan)審(shen)判(pan)工(gong)作(zuo)的(de)職(zhi)能(neng)，而(er)不(bu)宜(yi)過(guo)多(duo)承(cheng)擔(dan)具(ju)體(ti)的(de)案(an)件(jian)審(shen)判(pan)職(zhi)責(ze)。

在(zai)我(wo)國(guo)的(de)民(min)事(shi)訴(su)訟(song)中(zhong)，這(zhe)種(zhong)四(si)級(ji)法(fa)院(yuan)司(si)法(fa)職(zhi)能(neng)趨(qu)同(tong)的(de)表(biao)現(xian)尤(you)為(wei)明(ming)顯(xian)。在(zai)本(ben)次(ci)審(shen)級(ji)製(zhi)度(du)改(gai)革(ge)之(zhi)前(qian)，當(dang)事(shi)人(ren)一(yi)方(fang)住(zhu)所(suo)地(di)不(bu)在(zai)受(shou)理(li)法(fa)院(yuan)所(suo)處(chu)省(sheng)級(ji)行(xing)政(zheng)轄(xia)區(qu)的(de)第(di)一(yi)審(shen)民(min)商(shang)事(shi)案(an)件(jian)，北(bei)京(jing)
、上海
、江蘇、浙江、廣東高級人民法院，管轄訴訟標的額3億元以上一審民商事案件，所轄中級人民法院管轄訴訟標的額5000萬元以上一審民商事案件。[③]這zhe種zhong以yi訴su訟song標biao的de額e簡jian單dan劃hua分fen級ji別bie管guan轄xia的de設she計ji，使shi得de對dui於yu訴su訟song標biao的de額e上shang億yi元yuan的de民min商shang事shi案an件jian，最zui高gao人ren民min法fa院yuan實shi際ji淪lun為wei了le二er審shen法fa院yuan。而er且qie隨sui著zhe我wo國guo的de經jing濟ji發fa展zhan，動dong輒zhe上shang億yi元yuan的de民min商shang事shi爭zheng議yi已yi經jing極ji為wei常chang見jian，最zui高gao法fa院yuan實shi際ji承cheng擔dan了le與yu其qi定ding位wei不bu相xiang符fu的de大da量liang具ju體ti案an件jian的de二er審shen審shen判pan職zhi能neng。

作為對比，刑事訴訟中的金字塔型審級製度貫徹的較為徹底
，以筆者近期承辦的案件為例
，某涉案金額6億餘元的職務侵占案僅僅隻在基層法院審理，某起16億餘元的詐騙案件也僅僅是中級人民法院一審。但刑事訴訟的問題則更體現的是僵化的級別管轄製度帶來的缺陷，具有規則意義
、涉(she)及(ji)重(zhong)大(da)利(li)益(yi)以(yi)及(ji)地(di)方(fang)保(bao)護(hu)主(zhu)義(yi)色(se)彩(cai)的(de)疑(yi)難(nan)複(fu)雜(za)案(an)件(jian)難(nan)以(yi)上(shang)調(tiao)審(shen)級(ji)
，實(shi)質(zhi)性(xing)的(de)公(gong)正(zheng)審(shen)理(li)有(you)時(shi)得(de)不(bu)到(dao)保(bao)障(zhang)。可(ke)見(jian)本(ben)次(ci)四(si)級(ji)法(fa)院(yuan)審(shen)級(ji)製(zhi)度(du)改(gai)革(ge)對(dui)於(yu)司(si)法(fa)實(shi)務(wu)的(de)困(kun)境(jing)極(ji)具(ju)現(xian)實(shi)意(yi)義(yi)。

二
、審級製度改革方案的現實困境

縱觀本次最高法印發的《試點辦法》
，完善四級法院審級職能的基本思路就是：1.逐步實現第一審民事、行政案件案件主要由基層人民法院審理

、少量由中級人民法院審理；2.提高民事、行政訴訟案件向最高院再審的門檻


，將民事、行政訴訟案件再審審查主要交由高級人民法院執行

，最高法院原則上隻審理法律適用分歧案件
；3.細化提級審理製度，對5類特殊類型案件的刑事、民事、行政訴訟案件可以上調審級審理。

針對這一思路，有以下幾個值得思考的問題：

（一）4類縣級政府作為被告的行政訴訟由基層人民法院審理能否經得起實踐考驗

根據《試點辦法》配套的最高人民法院《關於調整中級人民法院管轄第一審民事案件標準的通知》（法發〔2021〕27號）：“當事人住所地均在或者均不在受理法院所處省級行政轄區的，中級人民法院管轄訴訟標的額5億元以上的第一審民事案件。”“當事人一方住所地不在受理法院所處省級行政轄區的，中級人民法院管轄訴訟標的額1億元以上的第一審民事案件。”yejiushishuoyuanzeshanggaojirenminfayuanbuhuizaiyinsusongbiaodeguogaochengweiyishenfayuan，anjianjibenxiafangdaojicengfayuanshenli，bufenbiaodeguogaodeanjiancaiyouzhongjirenminfayuanyishen，jiejueshangshuminshisusongzhongdesijifayuanshenjigongnengdequtongwenti。

youcikejian
，zuigaorenminfayuanzaiminshisusongzhongshixianshishishenpanzhongxinxiafangdaojicengdecaozuofangfazhishixiugaileyuanxiansifajieshideguiding，benshenjiuzaizuigaorenminfayuansifajieshiquanxiandefanchouzhizhong。tongshigenju《民事訴訟法》第17條：“基層人民法院管轄第一審民事案件，但本法另有規定的除外。”可以說本次審級製度改革在民事訴訟領域中恰恰遵循了《民事訴訟法》本意，在公正性、合理性不存在問題。

與之相對應的

，行政訴訟將案件級別管轄下放的方式則是在全國人大常委會的授權之下調整適用了《行政訴訟法》的第15條，將原先由中級人民法院審理的縣級、地市級人民政府為被告的政府信息公開案件、不履行法定職責的案件、行政複議機關不予受理或者程序性駁回複議申請的案件
、土地、山林等自然資源權屬爭議行政裁決案件等4類第一審行政案件

，交由基層人民法院管轄。

《行政訴訟法》第15條tiao規gui定ding，對dui縣xian級ji以yi上shang人ren民min政zheng府fu所suo作zuo的de行xing政zheng行xing為wei提ti起qi訴su訟song的de案an件jian是shi中zhong級ji法fa院yuan管guan轄xia第di一yi審shen行xing政zheng案an件jian範fan圍wei。該gai條tiao規gui定ding初chu衷zhong是shi通tong過guo提ti級ji管guan轄xia方fang式shi，實shi現xian以yi縣xian級ji政zheng府fu為wei被bei告gao行xing政zheng案an件jian從cong基ji層ceng法fa院yuan向xiang中zhong級ji法fa院yuan移yi動dong，來lai破po解jie基ji層ceng法fa院yuan在zai審shen理li以yi區qu（縣）政府為被告行政案件中遇到的地方保護和行政幹預難題，對實現司法公正有著積極意義。[④]

而本次《試點辦法》將4類涉縣、地級政府的行政訴訟案件再次下放基層法院，所給出的理由為：“實(shi)踐(jian)中(zhong)，部(bu)分(fen)行(xing)政(zheng)案(an)件(jian)雖(sui)以(yi)縣(xian)級(ji)以(yi)上(shang)地(di)方(fang)人(ren)民(min)政(zheng)府(fu)為(wei)被(bei)告(gao)，但(dan)審(shen)理(li)難(nan)度(du)不(bu)大(da)，基(ji)本(ben)不(bu)存(cun)在(zai)地(di)方(fang)幹(gan)預(yu)，由(you)基(ji)層(ceng)人(ren)民(min)法(fa)院(yuan)管(guan)轄(xia)

，更(geng)有(you)利(li)於(yu)實(shi)質(zhi)性(xing)化(hua)解(jie)矛(mao)盾(dun)糾(jiu)紛(fen)。”[⑤]

《試點辦法》給出的這種理由似乎並不充分。首先，《試點辦法》所述的4類案件，關於政府信息公開及不予受理等偏程序性的行政行為案件審理難度自然不高
，但是認為縣級政府不履行法定職責、自然資源權屬爭議案件屬於審理難度不大的案件並不符合經驗判斷，也缺乏實證依據。

qici，xingzhengsusongdebiaodeshixingzhengjiguanjutixingzhengxingweidehefaxing
，qishenlinanduhezhengfucengjishijishangshizhijieguagoude，rangxianjifayuanshenlitongjizhengfuzuochudexingzhengxingweihefaxing，nanyanshenlinandubuda；

最後，《試點辦法》的理解與適用中提到的“基本不存在地方幹預”這一說法，十分模糊。“基本不存在”表示還是存在幹預的可能性，同時“基本不存在幹預”的說法是否有明確的實證調研依據足以支持改變《行政訴訟法》延續多年的審級設定，並不確定。

比較合理的解釋
，本次審級製度改革的改變更多是基於“平衡論”而不是“限權論”dekaoliang。weilegenghaodeguanchesijifayuandeshenjizhidudemubiao，guancheyishenfayuanjiejueshishizhengyidesusongdiwei，jiangyixieduigongminquanliyingxiangjiaoxiaodexingzhengsusonganjianxiafangdaojicengfayuanshenli。zuoweiduibi“因土地房屋征收、征用、補償、責令停產停業
、diaoxiaoxiangguanzhengzhaodengduidangshirenhefaquanyikenengchanshengjiaodayingxiangdexingzhengxingweiyinqidediyishenxingzhenganjian，rengyouzhongjirenminfayuanguanxia，quebaoanjiannenggoudedaogongzhengshenli”，以實現公正和效率較好平衡。同時作為審級製度改革重點內容的提級審理製度也能對基層法院審理的上述4類案件公正審理發揮一定作用。但筆者仍然認為這樣的改動過於武斷
，有待改革試點的2年中進一步觀察。

（二）案件提級管轄機製“職權化構造”過於明顯，難以發揮其製度功效

本次審級製度改革針對三大訴訟法均明確了發展和完善“提級審理製度”。但必須要指出的是本次的《試點辦法》體現出對於提級管轄製度的“發展和完善”力度極為有限。

關於案件提級管轄機製
，《民事訴訟法》第三十八條第二款
、《刑事訴訟法》第二十四條、《行政訴訟法》第二十四條第二款均有規定。最高人民法院印發的《關於規範上下級人民法院審判業務關係的若幹意見》（法發〔2010〕61號）也曾就相關機製運行提出要求。《試點實施辦法》第四條至第十條在三大訴訟法相關規定的框架下，進一步明確了“特殊類型案件”的識別標準和“自下而上流轉”的操作流程。

例如刑事訴訟法第24條規定的是：“上級人民法院在必要的時候可以審判下級人民法院管轄的第一審刑事案件”、“下級人民法院認為案情重大、複雜需要由上級人民法院審判的第一審刑事案件，可以請求移送”。本次《試點辦法》重點明確了“有必要”提級管轄的具體情形，基層法院到中級人民法院的提級管轄情形為5種：1.涉及重大國家利益、社會公共利益，不宜由基層人民法院審理的；2.在轄區內屬於新類型

，且案情疑難複雜的
；3.具有普遍法律適用指導意義的
；4.上一級人民法院或者其轄區內各基層人民法院之間近三年裁判生效的同類案件存在重大法律適用分歧，截至案件審理時仍未解決的；5.由中級人民法院一審更有利於公正審理的。而中級到高級人民法院提級的情形主要是1前述5種情形的後3種。

而考察《試點辦法》關guan於yu提ti級ji管guan轄xia的de相xiang關guan條tiao文wen，能neng夠gou明ming顯xian發fa現xian，提ti及ji管guan轄xia的de具ju體ti情qing形xing仍reng然ran較jiao為wei概gai括kuo
，可ke操cao作zuo性xing不bu強qiang。提ti級ji管guan轄xia的de運yun行xing邏luo輯ji仍reng然ran遵zun循xun原yuan先xian由you受shou理li法fa院yuan依yi職zhi權quan推tui進jin的de方fang式shi，基ji本ben上shang是shi由you受shou理li案an件jian的de法fa院yuan依yi職zhi權quan審shen查zha符fu合he法fa定ding情qing形xing進jin而er上shang報bao，或huo者zhe上shang級ji法fa院yuan依yi職zhi權quan發fa現xian決jue定ding提ti審shen，而er訴su訟song程cheng序xu並bing未wei給gei訴su訟song參can與yu人ren留liu出chu影ying響xiang程cheng序xu運yun行xing的de空kong間jian。提ti級ji審shen理li製zhi度du這zhe種zhong過guo分fen依yi賴lai上shang下xia級ji法fa院yuan的de“職權化構造”
，才是一直未被有效激活、充分運用的主要原因，而並非是提級必要性的理由不夠明確。

值得欣慰的是《試點辦法》的理解與適用中也提到“下一步
，有條件、有you基ji礎chu的de人ren民min法fa院yuan可ke以yi探tan索suo建jian立li當dang事shi人ren申shen請qing提ti級ji管guan轄xia機ji製zhi


，發fa揮hui當dang事shi人ren的de監jian督du作zuo用yong，但dan必bi須xu注zhu意yi與yu級ji別bie管guan轄xia異yi議yi機ji製zhi相xiang區qu別bie，防fang止zhi權quan利li濫lan用yong。”最高院在推進“提級管轄製度的當事人化”上過於保守

、謹慎，似乎主要是害怕出現民事訴訟中管轄權異議被過分濫用的情況出現
，架空了本次審級製度改革的目標。

但是筆者認為如果不能有效推動“提級管轄製度”形成當事人化訴訟構造，“提級製度改革”恐難以實際發揮其案件分流的作用。值得一提的是，在刑事訴訟中，關於建立成熟的“管轄權異議”製度的倡議已經討論多年，但實際上刑事訴訟中的地域、級別管轄相對較為明確，實踐中的主要訴求在於許多案件存在個案幹預或“訴訟主客場”的問題，希望受訴法院能夠整體回避。這種訴求恰恰符合“審級製度改革”中對“提級管轄製度”的定位。如果能如《試點辦法》的理解與適用中談到的有條件、有(you)基(ji)礎(chu)的(de)人(ren)民(min)法(fa)院(yuan)探(tan)索(suo)建(jian)立(li)當(dang)事(shi)人(ren)申(shen)請(qing)提(ti)級(ji)管(guan)轄(xia)機(ji)製(zhi)，刑(xing)事(shi)訴(su)訟(song)中(zhong)這(zhe)一(yi)老(lao)大(da)難(nan)的(de)問(wen)題(ti)將(jiang)得(de)到(dao)有(you)效(xiao)解(jie)決(jue)，也(ye)能(neng)為(wei)其(qi)他(ta)訴(su)訟(song)中(zhong)的(de)提(ti)級(ji)管(guan)轄(xia)製(zhi)度(du)運(yun)行(xing)提(ti)供(gong)大(da)量(liang)經(jing)驗(yan)。

（三）配套措施亟需跟上

“徒法不足以自行”
，良好的改革方案有賴於明確、充實的配套措施保障。本次的完善四級法院審級職能改革的最終目的是“實現審判重心進一步下沉的同時，推動將涉及重大國家利益、社會公共利益和具有普遍法律適用指導意義的案件交由較高層級法院審理，逐步實現基層人民法院重在準確查明事實、實質化解糾紛；中級人民法院重在二審有效終審、精準定分止爭；高級人民法院重在再審依法糾錯、統一裁判尺度
；最高人民法院監督指導全國審判工作、確保法律正確統一適用。”

而這一改革目標可以很明確的看出，大量的訴訟案件今後將主要集中在基層及中級人民法院。但是就目前來看
，基層法院的“人、財
、物”的配置不足以實現這一目標，因此必須對內設機構和人員編製進行以下的改革：

1.機構設置上

，以方便基層法院履職為重心定編定員

《試點辦法》自2021年10月1日即刻實施，相應試點地區的行政訴訟、民事訴訟的級別管轄發生大幅度調整。而與此同時《試點辦法》第21條規定：“各高級人民法院應當結合試點工作實際，在中央相關政策指導下
，積極爭取省級組織部門、機構編製部門的支持配合，優化轄區法院的機構人員編製
、員額，推動編製、員額配置向基層和辦案一線傾斜。關於優化各級人民法院編製機構、法官配備的相關問題，另行規定。”

可見
，本次四級法院審級職能定位改革似乎存在“兵馬先行而糧草未動”的情況。訴訟案件受理的分布發生大幅度改變的同時，與案件量分布相適應的人員編製尚處於“研究
、爭取”階段，不難想象，在配套措施跟進之前
，基層法院“案多人少”的情況將進一步加劇。

而審級製度改革的當務之急
，是在審判重心進一步下沉的背景下，將人員隊伍進一步向中級
、基層人民法院傾斜，以更加符合“金字塔”的模型構造。具體做法上：

首先，引導高、中級人民法院的已入額法官流向基層。在前述審判職能合理調配的基礎上
，高級、中級人民法院已基本上不審理或者極少審理一審案件，如此，隨著案件受理總量的明顯下降
，高級、zhongjirenminfayuandeyuanefaguanshibiguosheng。kegoujianyindaozhexiefuyuchulaideyuanefaguanliurujicengfayuandejizhi，yilaikemibujicengfayuanshenpanliliangdebuzu
，erlaikeyijiezhutamenbashangjifayuandeshenpanlinianhegaochaodenenglishuipingdaidaojiceng，shixianshangxiahudong。[⑥]在充分減輕基層、中級人民法院辦案壓力的同時，隨之提高審查、認定案件事實證據的能力，徹底夯實四級兩審製的基礎。

其(qi)次(ci)，引(yin)導(dao)法(fa)官(guan)助(zhu)理(li)等(deng)人(ren)力(li)資(zi)源(yuan)向(xiang)基(ji)層(ceng)傾(qing)斜(xie)，將(jiang)員(yuan)額(e)配(pei)置(zhi)等(deng)資(zi)源(yuan)充(chong)分(fen)向(xiang)基(ji)層(ceng)法(fa)院(yuan)傾(qing)斜(xie)
，以(yi)保(bao)證(zheng)基(ji)層(ceng)法(fa)院(yuan)擁(yong)有(you)與(yu)承(cheng)擔(dan)的(de)大(da)量(liang)增(zeng)加(jia)的(de)審(shen)判(pan)任(ren)務(wu)相(xiang)匹(pi)配(pei)的(de)審(shen)理(li)能(neng)力(li)和(he)保(bao)障(zhang)能(neng)力(li)。

2.以上下級的監督關係合理設立考核標準

實(shi)現(xian)審(shen)級(ji)製(zhi)度(du)改(gai)革(ge)目(mu)標(biao)離(li)不(bu)開(kai)落(luo)實(shi)和(he)理(li)順(shun)上(shang)下(xia)級(ji)法(fa)院(yuan)之(zhi)間(jian)的(de)監(jian)督(du)關(guan)係(xi)。在(zai)審(shen)判(pan)管(guan)理(li)方(fang)麵(mian)
，層(ceng)級(ji)越(yue)高(gao)的(de)法(fa)院(yuan)的(de)審(shen)判(pan)管(guan)理(li)應(ying)當(dang)越(yue)宏(hong)觀(guan)，越(yue)往(wang)下(xia)級(ji)越(yue)應(ying)當(dang)體(ti)現(xian)精(jing)細(xi)化(hua)管(guan)理(li)，以(yi)體(ti)現(xian)各(ge)層(ceng)級(ji)法(fa)院(yuan)的(de)自(zi)治(zhi)，而(er)不(bu)是(shi)上(shang)級(ji)法(fa)院(yuan)通(tong)過(guo)諸(zhu)多(duo)的(de)數(shu)據(ju)指(zhi)標(biao)考(kao)核(he)，不(bu)斷(duan)強(qiang)化(hua)對(dui)下(xia)級(ji)法(fa)院(yuan)的(de)單(dan)向(xiang)控(kong)製(zhi)

，這(zhe)種(zhong)以(yi)細(xi)化(hua)的(de)考(kao)核(he)為(wei)形(xing)式(shi)，以(yi)“領導”為實質的管理模式，促使下級法院將上級法院當然地看成自己的領導機關
，遇到拿捏不準的重大、疑難問題
，習慣性地向上級法院請示彙報，加劇了上
、下xia級ji法fa院yuan之zhi間jian關guan係xi的de行xing政zheng化hua。如ru果guo繼ji續xu放fang任ren監jian督du關guan係xi異yi化hua為wei領ling導dao關guan係xi這zhe一yi違wei背bei司si法fa規gui律lv的de現xian象xiang發fa展zhan，將jiang不bu利li於yu基ji層ceng法fa院yuan發fa揮hui準zhun確que認ren定ding事shi實shi，中zhong級ji法fa院yuan精jing準zhun定ding分fen止zhi爭zheng的de職zhi能neng定ding位wei。

注釋：

[1] 章武生：《司法公正的路徑選擇：從體製到程序》，中國法製出版社2010年版，第222頁。

[2] 《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問題的決定》四、保證公正司法，提高司法公信力。

[3] 最高人民法院《關於調整高級人民法院和中級人民法院管轄第一審民商事案件標準的通知》（法發[2015]7號）。

[4] 程琥：《國家治理現代化與行政審判體製改革——兼論跳出行政訴訟管轄改革周期率的因應之道》，載《中國應用法學》
，2021年第3期。

[5] 最高人民法院 劉崢、何 帆：《<最高人民法院關於完善四級法院審級職能定位改革試點的實施辦法>的理解與適用》.

[6] 許海燕
，徐冬冬：論與審級相匹配的人民法院內部構造——側重於基層實踐的考察
，鐵道警察學院學報2020年第3期。