2020年12月31日，國務院辦公廳發布《關於促進養老托育服務健康發展的意見》，要求科學謀劃“十四五”養老托育服務體係，促進服務能力提質擴容和區域均衡布局。根據民政部數據預測，到“十四五”期末，我國將進入“中度老齡化”社會，60歲及以上老年人口規模達到3yiren。zaiyanglaochanyezhong，tudiliyongwuyishizhongyaohuanjiezhiyi。suizhexintudiguanlifaduijitijingyingxingjiansheyongdiliyongdeshidufangkai，shehuizibenzhengzaizhubutansuojiangjititudiyongyuyanglaochanyedefangshihelujing。

jiehewomenguowangxiangguanxiangmudejingyan，benwenduijitijingyingxingjiansheyongdiyinrushehuizibenhezuokaifayanglaoxiangmuzhongchangjiandeguquanhezuohexieyihezuomoshijinxingtantao，bingduijitijingyingxingjiansheyongdirushihouyanglaoxiangmuyongdifazhanqushijinxingzhanwang。

一
、國家監管政策逐步放寬

2014年4月17日，原國土資源部出台《養老服務設施用地指導意見》（國土資廳發〔2014〕11號，下稱“《2014年指導意見》”），其中規定“民間資本舉辦的非營利性養老機構與政府舉辦的養老機構可以依法使用農民集體所有的土地。”

2019年8月26日，全國人大常委會發布《關於修改〈中華人民共和國土地管理法〉〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》（2020年1月1日施行），明確“土地利用總體規劃
、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地
，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用……”這一規定開啟了社會資本投資開發集體土地的新紀元。

2019年11月27日，自然資源部出台《關於加強規劃和用地保障支持養老服務發展的指導意見》（自然資規〔2019〕3號，下稱“《2019年指導意見》”）
，規定“農村集體經濟組織可依法使用本集體經濟組織所有的建設用地自辦或以建設用地使用權入股、聯營等方式與其他單位和個人共同舉辦養老服務設施。符合國土空間規劃和用途管製要求、依法取得的集體經營性建設用地，土地所有權人可以按照集體經營性建設用地的有關規定，依法通過出讓、出租等方式交由養老服務機構用於養老服務設施建設

，雙方簽訂書麵合同
，約定土地使用的權利義務關係。鼓勵盤活利用鄉村閑置校舍、廠房等建設敬老院、老年活動中心等鄉村養老服務設施。”

對比可見，《2014年指導意見》僅允許社會資本利用集體經營性建設用地舉辦非營利性養老機構
；而在2019年《土地管理法》允許集體經營性建設用地入市的修改背景下
，《2019年指導意見》則已不再區分是否為營利性，允許通過出讓
、出租集體經營性建設用地取得土地使用權建設養老服務設施建設。

綜上，從國家宏觀政策法規角度而言，將集體經營性建設用地用於養老項目開發具備可行性，且政策正逐步放寬。

二、股權合作與協議合作是常見的集體土地合作模式

(一)  股權合作模式

1. 交易結構

股權合作模式一般是指集體經營性建設用地權利人（下稱“土地權利人”）與社會資本方共同出資設立一家項目公司
，負責養老項目的開發、運(yun)營(ying)工(gong)作(zuo)。其(qi)中(zhong)
，土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)提(ti)供(gong)集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)，社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)提(ti)供(gong)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)及(ji)運(yun)營(ying)所(suo)需(xu)的(de)資(zi)金(jin)，項(xiang)目(mu)營(ying)利(li)後(hou)由(you)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)向(xiang)雙(shuang)方(fang)分(fen)配(pei)收(shou)益(yi)。常(chang)見(jian)的(de)交(jiao)易(yi)結(jie)構(gou)如(ru)下(xia)：

股gu權quan合he作zuo模mo式shi下xia，在zai項xiang目mu建jian設she階jie段duan，雙shuang方fang根gen據ju協xie商shang的de持chi股gu比bi例li共gong同tong設she立li項xiang目mu公gong司si
，集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di使shi用yong權quan轉zhuan移yi到dao項xiang目mu公gong司si名ming下xia，社she會hui資zi本ben方fang負fu責ze提ti供gong資zi金jin，項xiang目mu公gong司si作zuo為wei標biao的de項xiang目mu立li項xiang、規劃
、用地、開工建設的報批主體；在項目進入運營階段後，項目公司將作為養老項目的運營主體，辦理相關的登記
、備案手續，取得養老服務機構經營資質，就經營所取得的收益，由土地權利人與社會資本方按照股東協議約定依法進行分配。

2. 股權模式下需關注的問題

（1） 需經過民主決策並取得主管部門審批

根據《村民委員會組織法》第二十四條，“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：…（八）以借貸
、租賃或者其他方式處分村集體財產

；…”因此，集體經濟組織以集體經營性建設用地使用權入股項目公司應當經村民會議表決通過。其次


，除一般建設項目立項、規劃等審批外
，根據《土地管理法》第六十條，集體建設用地作價出資還需向縣級以上地方人民政府自然資源主管部門提出申請，按照省、自治區
、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準。

（2） 需辦理養老機構登記與備案手續

根據《養老機構管理辦法》第九條及第十條，設立營利性養老機構，應當在市場監督管理部門辦理登記
；營利性養老機構辦理備案
，應當在收住老年人後10個工作日以內向服務場所所在地的縣級人民政府民政部門提出。因此，項目公司需依法辦理相關的登記和備案手續。

（3） 需取得集體建設用地使用權證書及其他建設相關許可證

2020年5月14日，自然資源部發布《關於加快宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作的通知》（自然資發〔2020〕84號），yaoqiugedijiakuaibanlifangdiyitidezhaijidihejitijiansheyongdishiyongquandengji。jiezhimuqian，yixiediqurengweibanliwanbijitijiansheyongdishiyongquandengji。congfalvshangeryan
，shangweiquequandejitijiansheyongdishiyongquanwufayongyizuojiachuzi，jinerwufacaiyongguquanhezuomoshikaifayanglaoxiangmu。

此外，在項目建設階段，需完成立項
、用地、規劃、施工等流程的審批
，取得相關許可證

，以確保開發建設過程的合規性。

（4） 根據雙方需求和項目情況妥善設定公司治理結構

相(xiang)比(bi)於(yu)下(xia)文(wen)介(jie)紹(shao)的(de)協(xie)議(yi)合(he)作(zuo)模(mo)式(shi)，股(gu)權(quan)合(he)作(zuo)模(mo)式(shi)的(de)優(you)勢(shi)在(zai)於(yu)合(he)作(zuo)雙(shuang)方(fang)通(tong)過(guo)持(chi)有(you)項(xiang)目(mu)公(gong)司(si)股(gu)權(quan)的(de)方(fang)式(shi)間(jian)接(jie)持(chi)有(you)標(biao)的(de)項(xiang)目(mu)權(quan)益(yi)，合(he)作(zuo)關(guan)係(xi)相(xiang)對(dui)穩(wen)定(ding)。

為此
，雙方可以借助公司治理的製度優勢，在《公司法》規定的股東權利基礎上，根據項目實際情況及雙方需求，合理設置董事會

、總經理及各職能部門的職能和分工，建立財務
、人事等方麵的決策機製和管理製度
，實現對標的項目的共同管理和監督。

（5） 需考慮稅收籌劃方案

結合項目地的招商引資政策
，新設項目公司後，項目公司可能有機會享受一些稅收優惠政策

；danyucitongshi，yekenengcunzaiyinzhongjianshitidezengjiadaozhiyingnashuizengduodewenti。yinci
，zaishejijiaoyijiegoushi，shuangfanghaiyingdanggenjushijiqingkuangquedingshuishouchouhuafangan。

(二)  協議合作模式

1.  交易結構

xieyihezuomoshiyibanshizhitudiquanlirenyushehuizibenfangqianshuhezuoxieyi
，yuedingshuangfanghezuokaifayanglaoxiangmu，qizhong，tudiquanlirentigongjitijingyingxingjiansheyongdishiyongquan，shehuizibenfangtigongxiangmujianshesuoxudezijin；項目運營階段
，土地權利人將項目交由社會資本方運營。項目產生的收益，由雙方按協議約定分配收益。常見交易結構如下：

協議合作模式下
，雙方僅通過協議建立合作關係。在建設階段
，通常由土地權利人作為標的項目立項
、規劃、用地、開工建設等環節的報批主體，社會資本方主要負責提供資金

；在(zai)項(xiang)目(mu)運(yun)營(ying)階(jie)段(duan)
，農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)經(jing)濟(ji)組(zu)織(zhi)一(yi)般(ban)沒(mei)有(you)獨(du)立(li)運(yun)營(ying)養(yang)老(lao)項(xiang)目(mu)的(de)能(neng)力(li)，且(qie)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)也(ye)需(xu)要(yao)資(zi)金(jin)回(hui)本(ben)和(he)獲(huo)取(qu)收(shou)益(yi)，因(yin)此(ci)，土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)一(yi)般(ban)會(hui)將(jiang)養(yang)老(lao)項(xiang)目(mu)委(wei)托(tuo)給(gei)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)運(yun)營(ying)，由(you)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)獨(du)立(li)組(zu)織(zhi)專(zhuan)業(ye)人(ren)員(yuan)運(yun)營(ying)標(biao)的(de)項(xiang)目(mu)
，並(bing)與(yu)土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)按(an)照(zhao)協(xie)議(yi)約(yue)定(ding)分(fen)配(pei)收(shou)益(yi)。

具體到項目中

，如需加強土地權利人對項目的控製權或存在財務、稅收等特殊考量時
，也可以考慮以土地權利人（例如村集體平台公司）名義對外經營
，由社會資本方實際提供管理服務。無論是何種安排
，都需結合雙方具體的商業訴求和項目情況確定。

dangran
，congfalvjiaodueryan，yecunzaitudiquanlirenyushehuizibendajianzulinguanxidekenengxing。dankaolvdaoyanglaoxiangmupubianhuibaozhouqijiaochang，erzulinqixianshouzhiyuzuichangershiniandefalvyaoqiu
，shijiancaozuozhongshehuizibenpubianduizhijiezulinmoshichijinshentaidu。

2. 協議合作模式下需關注的問題

（1） 需加強社會資本的風險防範和控製

zaixieyihezuomoshixiangxia
，yanglaoxiangmuyitudiquanlirendemingyijianshe，shehuizibenjinguantouruzijindanzhixiangyouhetongquanli。yinci，yidantudiquanlirendanfangchufenbiaodexiangmuhuozhejiechuhezuoxieyi，kenenghuigeishehuizibendailaizhongdadesunshi。jibianshehuizibensuzhusifa

，zanbulunsusongdechengbenhebuquedingxing，jibianshengsu，qihuodedepeichangyekenengwufahuanhuishangyeshangdeliyi。

在此情況下
，社會資本方可考慮在合同框架內設定嚴格的違約責任
，同時爭取社會資本更多的項目主導權，例如：明確由社會資本方委派人員管理
、運營標的項目並掌握標的項目運營主體的印章和賬戶，明確授權社會資本方對外簽署協議、開展業務等。

此(ci)外(wai)，社(she)會(hui)資(zi)本(ben)也(ye)可(ke)以(yi)考(kao)慮(lv)在(zai)項(xiang)目(mu)上(shang)設(she)定(ding)抵(di)押(ya)權(quan)
，即(ji)要(yao)求(qiu)土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)將(jiang)標(biao)的(de)項(xiang)目(mu)抵(di)押(ya)給(gei)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)。一(yi)旦(dan)土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)違(wei)約(yue)
，也(ye)可(ke)以(yi)保(bao)證(zheng)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)對(dui)項(xiang)目(mu)的(de)優(you)先(xian)受(shou)償(chang)權(quan)。需(xu)要(yao)提(ti)示(shi)的(de)是(shi)，雖(sui)然(ran)《土地管理法》已(yi)經(jing)允(yun)許(xu)集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地(di)對(dui)外(wai)抵(di)押(ya)，但(dan)是(shi)實(shi)踐(jian)中(zhong)各(ge)地(di)對(dui)於(yu)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)建(jian)設(she)項(xiang)目(mu)的(de)抵(di)押(ya)登(deng)記(ji)規(gui)則(ze)尚(shang)未(wei)統(tong)一(yi)，操(cao)作(zuo)時(shi)仍(reng)需(xu)提(ti)前(qian)谘(zi)詢(xun)當(dang)地(di)不(bu)動(dong)產(chan)登(deng)記(ji)部(bu)門(men)
，確(que)保(bao)抵(di)押(ya)登(deng)記(ji)可(ke)以(yi)順(shun)利(li)辦(ban)理(li)。

（2） 需考慮項目對外融資的需求和途徑

協(xie)議(yi)合(he)作(zuo)模(mo)式(shi)下(xia)
，標(biao)的(de)項(xiang)目(mu)登(deng)記(ji)在(zai)土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)名(ming)下(xia)

，如(ru)果(guo)項(xiang)目(mu)需(xu)要(yao)對(dui)外(wai)融(rong)資(zi)，土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)可(ke)以(yi)考(kao)慮(lv)以(yi)自(zi)身(shen)名(ming)義(yi)為(wei)項(xiang)目(mu)融(rong)資(zi)，並(bing)以(yi)標(biao)的(de)項(xiang)目(mu)作(zuo)為(wei)抵(di)押(ya)物(wu)。在(zai)此(ci)情(qing)況(kuang)下(xia)
，該(gai)部(bu)分(fen)資(zi)金(jin)實(shi)際(ji)由(you)土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)提(ti)供(gong)，因(yin)此(ci)可(ke)能(neng)需(xu)要(yao)在(zai)合(he)作(zuo)協(xie)議(yi)中(zhong)對(dui)收(shou)益(yi)分(fen)配(pei)作(zuo)相(xiang)應(ying)地(di)調(tiao)整(zheng)。如(ru)果(guo)需(xu)要(yao)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)提(ti)供(gong)融(rong)資(zi)，不(bu)排(pai)除(chu)根(gen)據(ju)融(rong)資(zi)渠(qu)道(dao)的(de)要(yao)求(qiu)需(xu)要(yao)將(jiang)標(biao)的(de)項(xiang)目(mu)抵(di)押(ya)
，此(ci)時(shi)則(ze)需(xu)要(yao)土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)根(gen)據(ju)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)的(de)企(qi)業(ye)性(xing)質(zhi)、財務狀況和信用狀況及合作意願等因素
，決定是否抵押標的項目為其融資進行擔保。

（3） 需明確土地權利人參與決策及監督機製

協(xie)議(yi)合(he)作(zuo)模(mo)式(shi)下(xia)，項(xiang)目(mu)通(tong)常(chang)由(you)土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)委(wei)托(tuo)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)運(yun)營(ying)。在(zai)運(yun)營(ying)過(guo)程(cheng)中(zhong)，土(tu)地(di)權(quan)利(li)人(ren)需(xu)考(kao)慮(lv)如(ru)何(he)參(can)與(yu)項(xiang)目(mu)重(zhong)大(da)決(jue)策(ce)及(ji)進(jin)行(xing)監(jian)督(du)
，尤(you)其(qi)是(shi)如(ru)何(he)對(dui)項(xiang)目(mu)收(shou)益(yi)情(qing)況(kuang)進(jin)行(xing)監(jian)督(du)。為(wei)此(ci)，雙(shuang)方(fang)可(ke)在(zai)協(xie)議(yi)中(zhong)約(yue)定(ding)固(gu)定(ding)的(de)收(shou)益(yi)分(fen)配(pei)方(fang)式(shi)或(huo)收(shou)益(yi)分(fen)配(pei)表(biao)決(jue)機(ji)製(zhi)，另(ling)一(yi)方(fang)麵(mian)也(ye)可(ke)以(yi)通(tong)過(guo)設(she)立(li)共(gong)管(guan)賬(zhang)戶(hu)、weipaidaibiaojiandudengfangshiquebaoxiangmushouyidetouminghua。ciwai，qubieyuguquanhezuomoshizhongguxifenpeifangshi，xieyihezuomoshizhongruheduishouyifenpeijinxingcaiwuchulirengxujiehexiangmuqingkuangjinyibutantaolunzheng。

三、集體經營性建設用地入市有利於豐富養老項目的合作模式

如前所述
，根據2019年修訂的《土地管理法》，允許土地利用總體規劃
、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。此外，允許通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權轉讓

、互換、出資、贈與或者抵押。據此，在集體經營性建設用地入市框架下，社會資本參與集體經營性建設用地開發養老項目的交易結構大致如下：

由上圖可知，土地權利人可將集體經營性建設用地出租/出讓給社會資本方
，社會資本方向土地權利人支付租金/土地出讓金，取得集體經營性建設用地的使用權
，用於開發建設養老項目。

截至目前
，中央層麵尚未出台統一的集體經營性建設用地入市交易配套操作規則，但某些地方政府已經出台相關的辦法（包括征求意見稿），例如《天津市集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》（征求意見稿）、《濟南市農村集體建設用地管理辦法（試行）》（征求意見稿）、《焦作市農村集體經營性建設用地入市管理辦法（試行）》《餘姚市集體經營性建設用地入市實施辦法（試行）》《定安縣農村集體經營性建設用地入市暫行辦法》等。該等地方性法規對集體經營性建設用地入市的條件和範圍、入市交易方式和入市程序等作出了規定
，同時具有較多的相似之處，例如：

1. 入市的建設用地一般要求權屬清晰，已辦理產權登記，符合國土空間規劃
，具備開發條件（如通水
、通電
、道路）等
；

2. 入市的方式為出讓
、出租、作價出資（入股）等有償使用方式；

3. 入市的途徑一般為招標
、拍賣和掛牌，特殊情況下可以采用雙方協議的途徑；

4. 使用權出讓和作價出資的最高年限不得超過國家規劃國有建設用地同類土地用途的最高年限，使用權出租不得超過二十年
；

5. 入市方案應經過村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民表決通過
；

6. 入市流程大致包括申請
、審查、低價評估及入市方案擬定、入市方案表決、入市方案審批

、公告及交易
、簽訂成交確認書及公示
、簽訂流轉合同等。

另經我們查詢，部分地方的農村產權交易所（例如，成都農村產權交易所）已經掛牌集體經營性建設用地出讓項目：

雖然集體經營性建設用地入市製度此前僅在全國33個地區試點操作，但是新的《土地管理法》shishiyilai，tebieshigediyizhubuzhidingjitijingyingxingjiansheyongdirushijiaoyipeitaoguizedeqingkuangxia，womenyouliyouxiangxin
，huiyouyuelaiyueduodeshehuizibenfangjiangchangshitongguojitijingyingxingjiansheyongdirushifangshihuoqutudi，kaifajiansheyanglaoxiangmu。

四、結語

2021年(nian)，新(xin)一(yi)輪(lun)的(de)農(nong)村(cun)土(tu)地(di)改(gai)革(ge)開(kai)始(shi)

，全(quan)麵(mian)推(tui)進(jin)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)資(zi)產(chan)股(gu)份(fen)合(he)作(zuo)製(zhi)改(gai)革(ge)
，推(tui)動(dong)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地(di)入(ru)市(shi)，增(zeng)加(jia)農(nong)民(min)財(cai)產(chan)性(xing)收(shou)入(ru)成(cheng)為(wei)改(gai)革(ge)重(zhong)點(dian)。社(she)會(hui)資(zi)本(ben)參(can)與(yu)到(dao)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)開(kai)發(fa)的(de)養(yang)老(lao)項(xiang)目(mu)中(zhong)，既(ji)是(shi)響(xiang)應(ying)發(fa)展(zhan)集(ji)體(ti)經(jing)濟(ji)

、dailingnongminfajiazhifudehaozhao，youshiwanshanwoguoyanglaofuwutixidezhongyaojucuo。dangran，jutidaoxiangmukaifashi，rengyingjiehetudijixiangmushijiqingkuang，genjuzishenxuqiujinongminliyixuanzefuhexiangmutediandehezuomoshi。