前 言
伴隨著城市化進程的加快，國家對大力提高土地節約集約利用水平的要求越來越高。國務院曾發文明確要求嚴格執行閑置土地處置政策：土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。自然資源部出台《節約集約利用土地規定》（2019修正），要求縣級以上地方自然資源主管部門在本級人民政府的領導下，會同有關部門建立城鎮低效用地再開發、廢棄地再利用的激勵機製，對布局散亂、利用粗放、用途不合理、閑置浪費等低效用地進行再開發，促進土地優化利用。鼓勵社會資金參與城鎮低效用地、廢棄地再開發和利用。
各地地方政府也有此類要求。例如《湖北省人民政府關於實行最嚴格節約集約用地製度的通知》（鄂政發〔2014〕24號）要(yao)求(qiu)強(qiang)化(hua)節(jie)約(yue)集(ji)約(yue)用(yong)地(di)措(cuo)施(shi)，提(ti)高(gao)土(tu)地(di)利(li)用(yong)效(xiao)率(lv)。對(dui)各(ge)類(lei)開(kai)發(fa)區(qu)和(he)工(gong)業(ye)集(ji)中(zhong)區(qu)新(xin)建(jian)工(gong)業(ye)項(xiang)目(mu)分(fen)別(bie)規(gui)定(ding)了(le)畝(mu)均(jun)投(tou)資(zi)強(qiang)度(du)最(zui)低(di)標(biao)準(zhun)和(he)畝(mu)均(jun)稅(shui)收(shou)標(biao)準(zhun)，並(bing)要(yao)求(qiu)加(jia)大(da)閑(xian)置(zhi)土(tu)地(di)處(chu)置(zhi)力(li)度(du)。浙(zhe)江(jiang)等(deng)地(di)也(ye)出(chu)台(tai)了(le)此(ci)類(lei)政(zheng)策(ce)。例(li)如(ru)紹(shao)興(xing)市(shi)政(zheng)府(fu)要(yao)求(qiu)嚴(yan)格(ge)控(kong)製(zhi)建(jian)設(she)用(yong)地(di)指(zhi)標(biao)。原(yuan)則(ze)上(shang)新(xin)建(jian)工(gong)業(ye)項(xiang)目(mu)用(yong)地(di)容(rong)積(ji)率(lv)控(kong)製(zhi)在(zai)1.0以上、建築密度在40%以上、投資強度在240萬元/畝以上。落實閑置土地處置政策，依法按照《閑置土地處置辦法》的規定處置閑置土地。
本文中，筆者圍繞閑置國有土地收回中的法律問題，從以下幾個角度進行梳理並展開討論：
一、我國法律對閑置國有土地的規製和認定
（一）法律上對閑置國有土地的規定
《中華人民共和國立法法（2015修正）》第八十八條規定：“法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高於地方性法規、規章”。厘清法律對閑置國有土地使用權的規定，需要首先從法律上找依據。2019年，全國人大常委會對《中華人民共和國土地管理法》進行了修正，其中第三十八條規定，在城市規劃區範圍內，以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，依照《中華人民共和國城市房地產管理法》的有關規定辦理。《中華人民共和國城市房地產管理法(2019修正)》第二十六條規定：“以出讓方式取得土地使用權進行房地產開發的，必須按照土地使用權出讓合同約定的土地用途、donggongkaifaqixiankaifatudi。chaoguochuranghetongyuedingdedonggongkaifariqimanyinianweidonggongkaifade，keyizhengshouxiangdangyutudishiyongquanchurangjinbaifenzhiershiyixiadetudixianzhifei；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府、政府有關部門的行為或者動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。”
再看法律位階較低的部門規章。2012年，當時的國土資源部通過第53號令的形式頒布《閑置土地處置辦法》（以下簡稱《辦法》，現行有效），該辦法規定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年未動工開發的國有建設用地。為防止土地使用權人采取假動工手段而規避法律，《辦法》又從動工麵積和已投資額的角度對何為“未動工開發”deshizhitiaojianzuoleguiding，yaoqiuyidonggongkaifadankaifajiansheyongdimianjizhanyingdonggongkaifajiansheyongdizongmianjibuzusanfenzhiyihuozheyitouziezhanzongtouziebuzubaifenzhiershiwu，zhongzhikaifajianshemanyiniandeguoyoujiansheyongdi，yekeyirendingweixianzhitudi。zaishijianzhong，ruhejieding“動工開發”，依然會存在爭議。為此，《辦法》又對動工開發的具體認定標準作出規定：動工開發是指依法取得施工許可證後，需挖深基坑的項目，基坑開挖完畢；使用樁基的項目，打入所有基礎樁；其他項目，地基施工完成三分之一。
（二）認定“閑置國有土地”有哪些例外情形
根據《辦法》第八條及《城市房地產管理法》第二十六條，在某些情況下，雖然項目土地符合《辦法》第二條對於閑置土地的認定標準，但並不將土地認定為“閑置土地”。這些例外情況分別是：①政府未按照約定交付土地；②規劃發生修改；③因處置信訪或軍事管製、文物保護等問題導致無法動工開發；④存在自然災害等不可抗力；⑤政府、zhengfuyouguanbumencunzaiqitaxingwei。chucizhiwai，gediziranziyuanbumenyejiehegedishijianchutaileyouguanxianzhitudirendingshiliwaiqingxingdejutiguiding。zaizheli，bizhejinliechuqizhongzuichangjiandejizhongqingkuang：
1. 政府未按約定交付土地
對於政府供應土地的交付，《辦法》第二十一條中規定了五項具體要求，分別是：①土地權利清晰；②安置補償落實到位；③沒有法律經濟糾紛；④地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確；⑤具備動工開發所必需的其他基本條件。這五項構成出讓土地的前置條件。這裏雖未提出“淨地”交付的概念，但實際上對交付土地提出了兩個層麵的要求：jibaokuowulijiaofu，yebaokuofalvquanlijiaofu。wulijiaofuzhishijidetudizhanyou，falvquanlijiaofuzhibanlibudongchanzheng，zhiyoudangqianshuliangzhongjiaofudouwanchengshi，cainengrenweizhengfuanyuejiaofuletudi，fouzeyingdangrendingweishuyuweianzhaoyuedingjiaofutudi。zhecongyuanguotuziyuanbu 2018 年印發的《國有建設用地使用權出讓地價評估技術規範》中“作為整體出讓的土地連同地上建築物或構築物，權屬應為國有且無爭議”等表述也能得到印證。
如果涉案土地需要征遷，而政府負責的征遷工作並沒有完成，那麼也屬於政府遲延交付土地。現舉一案例加以說明。案號：(2018)豫13行終179號；案由：土地行政管理；審理法院：河南省南陽市中級人民法院。鄧州市某建設公司與鄧州市國土資源局（機構已變更）簽訂豫（鄧州）出讓（2010年）第0049號《國有建設用地使用權出讓合同》，被告將某宗地的國有建設用地使用權出讓給原告作為商業、住宅用地。合同約定出讓人同意在2010年11月20riqianjiangchurangzongdijiaofugeishourangren，churangrentongyizaijiaofutudishigaizongdiyingdadaojichusheshiwanchengsantongyipingdetiaojian。houyouyuzhengfuzaizhengdibuchangwentishanghennanyuqunzhongdachengyizhi，yizhiyu2011年10月(yue)份(fen)才(cai)將(jiang)此(ci)宗(zong)地(di)交(jiao)於(yu)該(gai)公(gong)司(si)。法(fa)院(yuan)審(shen)理(li)認(ren)為(wei)，無(wu)論(lun)被(bei)告(gao)征(zheng)地(di)補(bu)償(chang)是(shi)否(fou)到(dao)位(wei)，被(bei)告(gao)均(jun)負(fu)有(you)達(da)到(dao)土(tu)地(di)交(jiao)付(fu)條(tiao)件(jian)的(de)合(he)同(tong)義(yi)務(wu)。同(tong)時(shi)，地(di)上(shang)鐵(tie)塔(ta)及(ji)高(gao)壓(ya)線(xian)屬(shu)於(yu)公(gong)共(gong)基(ji)礎(chu)設(she)施(shi)，也(ye)是(shi)地(di)上(shang)附(fu)屬(shu)物(wu)。依(yi)據(ju)合(he)同(tong)約(yue)定(ding)的(de)交(jiao)付(fu)條(tiao)件(jian)，鐵(tie)塔(ta)及(ji)高(gao)壓(ya)線(xian)拆(chai)除(chu)或(huo)遷(qian)移(yi)屬(shu)於(yu)被(bei)告(gao)應(ying)當(dang)履(lv)行(xing)的(de)合(he)同(tong)義(yi)務(wu)，被(bei)告(gao)未(wei)及(ji)時(shi)拆(chai)除(chu)或(huo)遷(qian)移(yi)屬(shu)於(yu)違(wei)約(yue)。通(tong)過(guo)該(gai)案(an)例(li)可(ke)得(de)出(chu)結(jie)論(lun)：政府由於征地補償等工作沒有完成，也可以構成政府未按約定交付土地，進而構成“閑置國有土地”的例外情形。
2. 規劃變更
根據《城鄉規劃法》相xiang關guan規gui定ding，控kong製zhi性xing詳xiang細xi規gui劃hua是shi製zhi定ding和he落luo實shi城cheng鄉xiang規gui劃hua的de重zhong要yao組zu成cheng部bu分fen，製zhi定ding和he調tiao整zheng控kong製zhi性xing詳xiang細xi規gui劃hua也ye是shi規gui劃hua部bu門men的de職zhi責ze之zhi一yi。以yi海hai口kou市shi為wei例li，根gen據ju《海口市處置閑置土地若幹規定》第di四si條tiao的de規gui定ding，用yong地di單dan位wei申shen請qing報bao建jian，市shi規gui劃hua部bu門men因yin規gui劃hua原yuan因yin暫zan停ting報bao建jian造zao成cheng土tu地di閑xian置zhi應ying屬shu於yu土tu地di閑xian置zhi的de例li外wai情qing形xing。因yin此ci，由you於yu政zheng府fu正zheng在zai編bian製zhi及ji調tiao整zheng區qu域yu性xing控kong製zhi性xing詳xiang細xi規gui劃hua導dao致zhi暫zan停ting該gai地di塊kuai規gui劃hua報bao建jian審shen批pi，屬shu於yu比bi較jiao典dian型xing的de政zheng府fu規gui劃hua部bu門men因yin規gui劃hua原yuan因yin導dao致zhi的de土tu地di閑xian置zhi例li外wai情qing形xing。至zhi於yu規gui劃hua部bu門men對dui該gai地di塊kuai的de用yong地di性xing質zhi、限xian高gao及ji設she計ji方fang案an等deng調tiao整zheng和he修xiu改gai是shi否fou構gou成cheng土tu地di閑xian置zhi例li外wai情qing形xing呢ne？實shi踐jian中zhong，開kai發fa商shang基ji於yu自zi身shen開kai發fa建jian設she需xu要yao，也ye可ke能neng在zai規gui劃hua條tiao件jian確que定ding的de情qing況kuang下xia主zhu動dong要yao求qiu對dui用yong地di性xing質zhi、xiangaojishejifangandengjinxingguihuatiaozheng。bizherenwei，ruguoshiyouyukaifashangyuanyindaozhidezhudongguihuatiaozheng，jineryingxiangkaifajianshejindu，nameyingdangbushuyutudixianzhiliwaiqingxing。fanzhi，ruguoshiyouguanzhengfuguihuabumenyuanyindaozhikaifashangbeidongtichujinxingguihuatiaozheng，namezegouchengtudixianzhideliwaiqingxing。
xuyaozhuyideshi，zaijuzhengzhengmingyouyuzhengfuguihuabumenyuanyindaozhiweinengjishikaifajiansheshi，kaifashangchengdanzhejiaozhongdejuzhengzeren，jiyaozhengmingcunzaizhengfuyuanyin，haiyaozhengmingzhengfuyuanyinyukaifashangweinengjishikaifajiansheerzhezhijiancunzaizhezhijiedeyinguoguanxi。ruguoshitongyixiangmuxianhoucunzaiduogezhengfuyuanyin，zexuyaofenbiezhengming。duicikaifashangyaojinxingchongfenjuzheng，xingchengyigexiangduiwanzhengdezhengjuliantiao，caiyoukenengbeifuyijiguanhuofayuansuocaixin。
3. 其他因素：重新核發不動產權證
chufalvguidingdeqingkuangzhiwai，xiangmukaifajianshezhongchuxiandeyixieqitaqingkuang，yekenenggouchengrendinganshetudibushuyuxianzhitudidekaolvyinsuzhiyi。liru，bizhezengcanyudailiguoyiqianjian，kaifashangyudangshideguotujuyu2013年簽訂協議，約定最晚動工時間為2015年10月。雖然項目並未如期開發，但在2016年6月，開發商因股權變動、公gong司si名ming稱cheng變bian更geng，國guo土tu部bu門men為wei其qi辦ban理li了le土tu地di變bian更geng登deng記ji，核he發fa了le新xin的de不bu動dong產chan權quan證zheng。那na麼me，重zhong新xin核he發fa不bu動dong產chan權quan證zheng的de行xing為wei對dui於yu閑xian置zhi土tu地di的de認ren定ding有you何he意yi義yi呢ne？根gen據ju《中華人民共和國土地管理法實施條例（2014修訂）》第三十二條的規定，對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關土地審批、登記手續。《不動產登記暫行條例（2019修訂）》第di二er十shi二er條tiao亦yi將jiang違wei反fan法fa律lv行xing政zheng法fa規gui規gui定ding以yi及ji法fa律lv行xing政zheng法fa規gui規gui定ding不bu予yu登deng記ji的de其qi他ta情qing形xing作zuo為wei不bu予yu登deng記ji的de條tiao件jian。筆bi者zhe認ren為wei，根gen據ju上shang述shu規gui定ding，自zi然ran資zi源yuan主zhu管guan部bu門men在zai辦ban理li不bu動dong產chan證zheng變bian更geng登deng記ji時shi應ying當dang核he查zha法fa律lv行xing政zheng法fa規gui規gui定ding不bu予yu登deng記ji的de情qing形xing，如ru果guo認ren為wei案an涉she土tu地di存cun在zai應ying不bu予yu登deng記ji的de情qing形xing，包bao括kuo構gou成cheng閑xian置zhi土tu地di的de情qing形xing，則ze不bu應ying做zuo出chu準zhun予yu變bian更geng不bu動dong產chan登deng記ji的de決jue定ding。該gai案an中zhong，自zi然ran資zi源yuan主zhu管guan部bu門men於yu2016年同意為開發商辦理新的不動產證，應當視為未將該宗土地認定為閑置土地並已批準了開發商延期開發，此觀點被法院所采信。
二、土地被依法認定為閑置國有土地後，應當如何處置
（一）政府原因造成動工開發延遲的閑置國有土地，應如何處置
結合《辦法》第八條及《城市房地產管理法》第二十六條的規定，除不可抗力因素外，因為政府或政府部門的行為造成動工開發延遲的情形可以歸納為以下六種，分別是：①政府未按約定或規定交付土地；②規劃修改或調整；③國家政策原因；④信訪維穩工作需要；⑤軍事管製、文物保護等原因；⑥政府或有關部門的其他行為。
對此，《辦法》第十二條明確市縣自然資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協商，選擇下列六種方式處置：①延長動工開發期限。簽訂補充協議，重新約定動工開發、竣工期限和違約責任。從補充協議約定的動工開發日期起，延長動工開發期限最長不得超過一年；②調整土地用途、規劃條件。按照新用途或者新規劃條件重新辦理相關用地手續，並按照新用途或者新規劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途後的土地利用必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃；③由(you)政(zheng)府(fu)安(an)排(pai)臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)。待(dai)原(yuan)項(xiang)目(mu)具(ju)備(bei)開(kai)發(fa)建(jian)設(she)條(tiao)件(jian)，國(guo)有(you)建(jian)設(she)用(yong)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)人(ren)重(zhong)新(xin)開(kai)發(fa)建(jian)設(she)。從(cong)安(an)排(pai)臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)之(zhi)日(ri)起(qi)，臨(lin)時(shi)使(shi)用(yong)期(qi)限(xian)最(zui)長(chang)不(bu)得(de)超(chao)過(guo)兩(liang)年(nian)；④協議有償收回國有建設用地使用權；⑤置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，並在合同中注明為置換土地；⑥市、縣自然資源主管部門還可以根據實際情況規定其他處置方式。除前款第四項規定外，動工開發時間按照新約定、規定的時間重新起算。符合本辦法第二條第二款規定情形的閑置土地，依照本條規定的方式處置。”需要注意的是，市、xianziranziyuanzhuguanbumenyuguoyoujiansheyongdishiyongquanrenxieshangyizhihou，yingdangnidingxianzhitudichuzhifangan，baobenjirenminzhengfupizhunhoushishi。xianzhitudisheyoudiyaquande，shi、縣自然資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書麵通知相關抵押權人。
在實踐中，上述情形中的通過協議有償方式收回國有建設用地使用權，是比較常見的處置方式，筆者在此作專門討論：
《中華人民共和國土地管理法（2019修正）》僅規定，由有關人民政府自然資源主管部門報經原批準用地的人民政府或者有批準權的人民政府批準，可以收回國有土地使用權。《中華人民共和國土地管理法實施條例（2014修訂）》也隻是規定，依照《土地管理法》的有關規定，收回用地單位的土地使用權的，由原土地登記機關注銷土地登記。至於收回的具體方式和程序（包括協議有償收回）應如何操作，並未規定。
為了對地方政府工作中的現實問題作出回應，自然資源部辦公廳針對《海南省國土資源廳關於請求給予閑置土地有償收回政策支持的請示》（瓊國土資〔2018〕142號），通過複函的形式就因政府原因協議有償收回閑置土地相關政策進行了答複（自然資辦函〔2018〕1903號）。該答複意見對其他各地均具有指導意義。
函複中，自然資源部對嚴格落實地方政府履約責任，營造誠實守信的營商環境提出了明確要求。要求嚴格執行“淨地”供應的有關規定並特別指出，處置因政府原因造成的閑置土地，要區分具體情況：①對於因政府未按約定履行征遷安置、前期開發、及時交地等義務而導致土地閑置的，政府應積極主動解決問題，與土地使用權人簽訂補充協議，重新約定“淨地”交付期限，為項目動工創造必要條件；②在約定的期限內仍未能達到“淨地”標準，要明確造成閑置的政府及有關部門責任並依法處理後，方可采取協議有償收回的方式處置。對於因政府修改規劃或規劃建設條件、軍事管製、wenwubaohuyijibukekanglidengyuanyin，zaochengtudiqueshiwufaanyuanguihuajianshetiaojiandonggongjianshede，zaitudishiyongquanrentongyixieshangdeqingkuangxia，keyicaiquxieyiyouchangshouhuidefangshichuzhi。fuhantongshizhichu，xuyaoxieyishouhuixianzhitudishiyongquande，yingdangzunxunxieshangyizhihehelibuchangdeyuanze。shi、縣自然資源主管部門應當按照《辦法》的規定，與當事人就收回範圍、補償標準、收(shou)回(hui)方(fang)式(shi)等(deng)進(jin)行(xing)協(xie)商(shang)。有(you)償(chang)收(shou)回(hui)的(de)補(bu)償(chang)金(jin)額(e)應(ying)不(bu)低(di)於(yu)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)人(ren)取(qu)得(de)土(tu)地(di)的(de)成(cheng)本(ben)，綜(zong)合(he)考(kao)慮(lv)其(qi)合(he)理(li)的(de)直(zhi)接(jie)損(sun)失(shi)，參(can)考(kao)市(shi)場(chang)價(jia)格(ge)，由(you)雙(shuang)方(fang)共(gong)同(tong)協(xie)商(shang)確(que)定(ding)。經(jing)協(xie)商(shang)達(da)成(cheng)一(yi)致(zhi)的(de)，市(shi)、縣自然資源主管部門擬定閑置土地處置方案，報本級人民政府批準後，正式簽訂有償收回協議並執行。
實踐中，可能出現同一宗土地上同時存在因政府原因造成閑置需要收回和因公共利益需要收回的情形（《中華人民共和國土地管理法》第di五wu十shi八ba條tiao規gui定ding，為wei實shi施shi城cheng市shi規gui劃hua進jin行xing舊jiu城cheng區qu改gai建jian以yi及ji其qi他ta公gong共gong利li益yi需xu要yao確que需xu使shi用yong土tu地di的de，可ke以yi收shou回hui國guo有you土tu地di使shi用yong權quan，對dui土tu地di使shi用yong權quan人ren應ying當dang給gei予yu適shi當dang補bu償chang）。此時的補償應如何確定呢？筆者以2020年7月27日，最高人民法院首次集中發布的涉產權保護行政訴訟典型案例中的一案為例：
1. 基本案情：
海口博泰隆房地產開發有限公司訴海口市人民政府有償收回國有土地使用權案，案號：(2018)瓊01行初352號。××××年××月，海口某隆房地產開發有限公司（以下簡稱某隆公司）通過公開掛牌出讓方式取得××××平方米國有土地使用權。××××年，原海口市國土資源局（以下簡稱市國土局）認為涉案土地存在權屬糾紛和征地遺留問題，遂通知某隆公司暫緩報建，待問題解決後再進行申報。海口市人民政府（以下簡稱市政府）亦認可涉案土地未開發是政府原因所致。××××年，海南省人民政府作出的瓊府〔2015〕24號《關於進一步做好閑置土地處置工作的通知》（以下簡稱24號文）規定，因政府原因造成土地閑置的，以協議方式收回閑置土地使用權的價格，可以按照土地使用權人已繳交的土地出讓價款、前期合理投入以及自土地出讓金繳交之日和前期合理投入資金之日至收回土地使用權期間利息總額予以確定；如該價格高於市場評估價格的，按照市場評估價格協議收回土地使用權。××××年，市國土局告知某隆公司涉案土地構成閑置土地並擬有償收回涉案土地使用權，但雙方協商未達成一致意見。××××年××月××日(ri)，市(shi)政(zheng)府(fu)向(xiang)某(mou)隆(long)公(gong)司(si)作(zuo)出(chu)了(le)收(shou)地(di)決(jue)定(ding)書(shu)，以(yi)促(cu)進(jin)國(guo)民(min)經(jing)濟(ji)和(he)社(she)會(hui)發(fa)展(zhan)等(deng)公(gong)共(gong)利(li)益(yi)需(xu)要(yao)為(wei)由(you)，決(jue)定(ding)收(shou)回(hui)涉(she)案(an)土(tu)地(di)的(de)國(guo)有(you)建(jian)設(she)用(yong)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)，並(bing)給(gei)予(yu)適(shi)當(dang)補(bu)償(chang)，“適當補償標準按24號文的規定執行”。某隆公司不服，提起行政訴訟，請求撤銷該決定書。
2. 裁判結果：
海南省海口市中級人民法院一審認為，因政府原因導致土地閑置，政府決定協商有償收回涉案土地，認定事實清楚。但24號hao文wen規gui定ding的de有you償chang收shou回hui國guo有you土tu地di使shi用yong權quan的de補bu償chang標biao準zhun的de適shi用yong有you兩liang個ge前qian提ti條tiao件jian，其qi一yi是shi涉she案an土tu地di係xi因yin政zheng府fu原yuan因yin造zao成cheng閑xian置zhi，其qi二er是shi政zheng府fu部bu門men須xu與yu土tu地di使shi用yong者zhe協xie商shang一yi致zhi。本ben案an中zhong涉she案an土tu地di係xi因yin公gong共gong利li益yi需xu要yao被bei收shou回hui，且qie政zheng府fu部bu門men並bing未wei與yu土tu地di使shi用yong者zhe協xie商shang一yi致zhi，卻que適shi用yong24號文中相關閑置土地標準給予補償，屬於適用法律錯誤。遂判決撤銷市政府作出的收回土地決定書中“適當補償標準按照24號文的規定執行”的內容，並駁回某隆公司的其他訴訟請求。雙方當事人均提出上訴。
海hai南nan省sheng高gao級ji人ren民min法fa院yuan二er審shen認ren為wei，土tu地di同tong時shi存cun在zai因yin政zheng府fu原yuan因yin造zao成cheng閑xian置zhi和he因yin公gong共gong利li益yi需xu要yao使shi用yong土tu地di的de情qing形xing下xia，政zheng府fu既ji可ke通tong過guo閑xian置zhi土tu地di處chu置zhi程cheng序xu有you償chang收shou回hui土tu地di使shi用yong權quan，也ye可ke通tong過guo因yin公gong共gong利li益yi需xu要yao國guo家jia依yi法fa有you償chang提ti前qian收shou回hui程cheng序xu收shou回hui土tu地di使shi用yong權quan。以yi公gong共gong利li益yi需xu要yao為wei由you收shou回hui國guo有you土tu地di使shi用yong權quan的de，對dui使shi用yong權quan人ren應ying當dang給gei予yu適shi當dang補bu償chang。該gai款kuan規gui定ding的de“適當補償”應當是公平合理的補償，即綜合考慮被收回土地的性質、用途、區位、評估方法、閑置原因等因素，參考市場價格予以補償。涉案收地決定書簡單以土地使用權人已繳交的土地出讓價款、前期合理投入以及相應的利息總額進行補償欠妥，且不符合自然資源部辦公廳自然資辦函〔2018〕1903號函（以下簡稱自然資源部1903號函）和海南省人民政府瓊府〔2019〕12號文（以下簡稱海南省人民政府12號文）的規定。遂判決駁回上訴，維持原判。
3. 案例小結：
本案的意義在於確定了有償收回國有土地使用權補償標準的問題。根據2019年修正的《中華人民共和國土地管理法》第五十八條第二款規定，為公共利益需要使用土地而收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。該款規定的“適當補償”應當是公平合理的補償，即綜合考慮被收回土地的性質、用途、區位、評估方法、閑置原因等因素，參考市場價格予以補償。本案中，一審法院判決撤銷市政府作出的收地決定書中“適當補償標準按照24號文的規定執行”的(de)內(nei)容(rong)，二(er)審(shen)法(fa)院(yuan)駁(bo)回(hui)上(shang)訴(su)，維(wei)持(chi)原(yuan)判(pan)，旨(zhi)在(zai)督(du)促(cu)行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)本(ben)著(zhe)實(shi)質(zhi)化(hua)解(jie)行(xing)政(zheng)爭(zheng)議(yi)的(de)目(mu)的(de)，依(yi)法(fa)合(he)理(li)作(zuo)出(chu)補(bu)償(chang)，合(he)法(fa)合(he)理(li)保(bao)護(hu)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)人(ren)的(de)合(he)法(fa)權(quan)益(yi)，營(ying)造(zao)良(liang)好(hao)營(ying)商(shang)環(huan)境(jing)。
（二）企業原因造成土地閑置的，應當如何處置
關於企業原因造成土地閑置的如何處置，法律行政法規或部門規章作了相應規定：《城市房地產管理法》規定，超過出讓合同約定的動工開發日期滿一年未動工開發的，可以征收相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的土地閑置費；滿二年未動工開發的，可以無償收回土地使用權。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，並根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰。《辦法》規定，對於未動工開發滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費；對於未動工開發滿兩年的，無償收回國有建設用地使用權。
因此，對於企業原因造成土地閑置的，主要的處置方式有兩種：一是征收土地閑置費；二是無償收回國有建設用地使用權。
1. 征收土地閑置費
關於土地閑置費的征收標準，法律法規及部門規章的規定不盡統一。《中華人民共和國城市房地產管理法(2019修正)》規定土地閑置費按照相當於土地使用權出讓金百分之二十以下的標準征收。《辦法》zeguiding，tudixianzhifeianzhaotudichuranghuozhehuabojiakuandebaifenzhiershizhengjiao。shijianzhong，gedizhengfuzaizunshoushangshuguidingdeqiantixia，yejiehedifangshijifenbiechutailebujintongyidetudixianzhifeizhengjiaobiaozhun。liru，《湖北省土地閑置費征收管理暫行辦法》（鄂土資規[2015]1號）guiding，tudixianzhifeishizhixiangyifaqudeguoyoujiansheyongdishiyongquandanweianguidingdonggongjianshemanyinianweimanliangnianerzaochengtudixianzhidedanweihuogerenzhengshoudefeiyong，zhengshoubiaozhunweitudijiakuandebaifenzhiershi。xianzhitudideshiyongquanrenshitudixianzhifeidejiaofeiyiwuren。zheli，zhengshoubiaozhunmeiyouqufentudishiyongquandequdefangshi，yilvyitudijiakuanweijishu，anzhaobaifenzhiershidebiliquedingjiaofeibiaozhun。zaiyihainanweili。《海南省閑置土地認定和處置規定 》（海南省人民政府令第247號）對非因政府原因和不可抗力造成土地閑置，超過動工開發日期滿1年未滿2年不動工開發的，分別針對出讓和劃撥兩種不同的方式規定了土地閑置費征繳標準：①以出讓方式取得國有建設用地使用權的，按照土地出讓金的5%至20%征繳；②以劃撥方式取得土地使用權的，按照劃撥價款的5%至20%征繳；沒有劃撥價款的，按照政府支付的劃撥土地取得成本的5%至20%zhengjiao。zhezhongqufenbutongqingxingdezhengjiaobiaozhun，geileziranziyuanzhuguanbumenyidingdeziyoucailiangquan，zaichuzhixianzhitudidejutigongzuozhong，keyigenjubutongdeqingkuanggengyouzhenduixingdijiayichuli。
2. 無償收回國有建設用地使用權
首先要明確，政府決定收回閑置國有土地的行為在法律性質上是行政處罰決定還是行政處理決定？根據原國家土地管理局（機構已變更)《關於認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》（〔1997〕國土〔法〕字第153號）（現行有效 ）收回土地使用權是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行。《行政處罰法》頒布施行後，除行政處理決定仍按照土地管理法律、法規的規定執行外，土地管理的各項行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照《行政處罰法》規定的程序實施。《中華人民共和國行政處罰法（2017修正）》第三條規定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。”該法第八條規定了行政處罰的種類:①警告；②罰款；③沒收違法所得、沒收非法財物；④責令停產停業；⑤暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；⑥行政拘留；⑦法律、行政法規規定的其他行政處罰。結合《中華人民共和國土地管理法》（2019修正）及《中華人民共和國城市房地產管理法》(2019修正)有關規定，筆者認為，由於企業自身原因造成土地閑置，政府決定無償收回國有建設用地使用權的，屬於“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。
那麼，該如何行使該行政處罰權呢？
根據《中華人民共和國行政處罰法（2017修正）》第三條和第十五條之規定，公民、farenhuozheqitazuzhiweifanxingzhengguanlizhixudexingwei，yingdanggeiyuxingzhengchufade，youjuyouxingzhengchufaquandexingzhengjiguanzaifadingzhiquanfanweineiyizhaoxingzhengchufafaguidingdechengxushishi。meiyoufadingyijuhuozhebuzunshoufadingchengxude，xingzhengchufawuxiao。suoyi，dangqiyeweifantudixingzhengguanlizhixuzaochengtudixianzhi，zhengfuyifashouhuixianzhiguoyoutudishiyongquandexingweijiugouchengxingzhengchufa，nameziranziyuanbumenzaixingshishouhuizhizeshi，jiuyingdangzunxun《行政處罰法》的規定，按照行政處罰的程序進行。
首先，行使收回權的主體要合法。
從《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條第二款的規定可以看出，糾正“未按合同規定的期限和條件開發、利用土地的”行為的主體，是自然資源主管部門。《辦法》第五條明確，收回城市規劃區內閑置國有土地使用權的主體是市、縣人民政府自然資源主管部門，但在其作出收回決定前，需要報原批準用地的人民政府批準。
其次，收回閑置國有土地的程序要合法。
收回閑置土地使用權是涉及當事人重大利益的行政處罰，除應遵守《行政處罰法》第三十六條至第四十一條的規定外，還應遵守《辦法》第三條、第五條的特別要求，為避免程序違法，收回閑置土地應遵循以下步驟:
① 立案。通知原土地使用權人。對土地閑置情況進行調查、認定並要求原土地使用權人限期舉證申辯。認定事實後，下發《收回土地使用權告知書》。告知原土地使用權人有關人民政府或自然資源主管部門擬無償收回土地使用權的事實、理由和依據；閑置土地已依法設立抵押權的，還應當告知抵押權人。
② 擬定閑置土地處置方案。告知原土地使用權人聽證權利；聽取原土地使用權人的陳述和申辯。原土地使用權人要求聽證的，應當舉行聽證。
③ 處置方案報原批準用地的人民政府批準。下發《收回國有土地使用權決定書》，並送達原土地使用權人。告知原土地使用權人有申請行政複議或提起行政訴訟的權利。
④ 向(xiang)社(she)會(hui)公(gong)告(gao)收(shou)回(hui)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)決(jue)定(ding)。等(deng)待(dai)原(yuan)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)人(ren)選(xuan)擇(ze)救(jiu)濟(ji)途(tu)徑(jing)。原(yuan)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)人(ren)對(dui)收(shou)回(hui)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)決(jue)定(ding)有(you)異(yi)議(yi)的(de)，可(ke)以(yi)依(yi)法(fa)申(shen)請(qing)行(xing)政(zheng)複(fu)議(yi)或(huo)提(ti)起(qi)行(xing)政(zheng)訴(su)訟(song)。
⑤ 終止。終止土地使用權出讓合同或者撤銷建設用地批準文件，注銷不動產證書，同時通知建設、規劃、房管等部門撤銷相關批準文件。
三、在什麼情況下可以對收回閑置國有土地使用權采取行政強製措施
《辦法》第 17 條規定，國有建設用地使用權人應當自《征繳土地閑置費決定書》送達之日起三十日內，按照規定繳納土地閑置費；自《收回國有建設用地使用權決定書》送達之日起三十日內，到市、縣自然資源主管部門辦理國有建設用地使用權注銷登記，交回不動產權利證書。國有建設用地使用權人對《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》不服的，可以依法申請行政複議或者提起行政訴訟。《辦法》第 18 條規定，國有建設用地使用權人逾期不申請行政複議、不提起行政訴訟，也不履行相關義務的，市、縣自然資源主管部門可以采取下列措施：①逾期不辦理國有建設用地使用權注銷登記，不交回不動產權利證書的，直接公告注銷國有建設用地使用權登記和不動產權利證書；②申請人民法院強製執行。
然而，我國《土地管理法》沒有賦予人民政府或者自然資源主管部門強製執行權，《行政強製法》對行政強製執行權的設定進行了規範和限製，第十條規定：“行政強製措施由法律設定。尚未製定法律，且屬於國務院行政管理職權事項的，行政法規可以設定除本法第九條第一項、第四項和應當由法律規定的行政強製措施以外的其他行政強製措施。尚未製定法律、行政法規，且屬於地方性事務的，地方性法規可以設定本法第九條第二項、第三項的行政強製措施。”由此可知，法律、法(fa)規(gui)以(yi)外(wai)的(de)其(qi)他(ta)規(gui)範(fan)性(xing)文(wen)件(jian)不(bu)得(de)設(she)定(ding)行(xing)政(zheng)強(qiang)製(zhi)措(cuo)施(shi)。以(yi)部(bu)門(men)規(gui)章(zhang)的(de)形(xing)式(shi)設(she)定(ding)注(zhu)銷(xiao)登(deng)記(ji)強(qiang)製(zhi)執(zhi)行(xing)權(quan)缺(que)乏(fa)法(fa)律(lv)和(he)法(fa)規(gui)依(yi)據(ju)，在(zai)相(xiang)應(ying)的(de)司(si)法(fa)審(shen)查(zha)中(zhong)難(nan)以(yi)獲(huo)得(de)法(fa)院(yuan)的(de)支(zhi)持(chi)，因(yin)此(ci)，收(shou)回(hui)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)應(ying)當(dang)申(shen)請(qing)人(ren)民(min)法(fa)院(yuan)強(qiang)製(zhi)執(zhi)行(xing)，即(ji)法(fa)院(yuan)作(zuo)出(chu)執(zhi)行(xing)裁(cai)定(ding)後(hou)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)部(bu)門(men)再(zai)行(xing)注(zhu)銷(xiao)登(deng)記(ji)。對(dui)於(yu)征(zheng)繳(jiao)土(tu)地(di)閑(xian)置(zhi)費(fei)的(de)強(qiang)製(zhi)執(zhi)行(xing)，在(zai)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)沒(mei)有(you)明(ming)確(que)授(shou)權(quan)的(de)情(qing)況(kuang)下(xia)，行(xing)政(zheng)機(ji)關(guan)亦(yi)不(bu)能(neng)徑(jing)行(xing)強(qiang)製(zhi)執(zhi)行(xing)，而(er)應(ying)申(shen)請(qing)人(ren)民(min)法(fa)院(yuan)強(qiang)製(zhi)執(zhi)行(xing)。其(qi)直(zhi)接(jie)的(de)法(fa)律(lv)依(yi)據(ju)是(shi)《行政強製法》第五十三條的規定：“當dang事shi人ren在zai法fa定ding期qi限xian內nei不bu申shen請qing行xing政zheng複fu議yi或huo者zhe提ti起qi行xing政zheng訴su訟song，又you不bu履lv行xing行xing政zheng決jue定ding的de，沒mei有you行xing政zheng強qiang製zhi執zhi行xing權quan的de行xing政zheng機ji關guan可ke以yi自zi期qi限xian屆jie滿man之zhi日ri起qi三san個ge月yue內nei，依yi法fa申shen請qing人ren民min法fa院yuan強qiang製zhi執zhi行xing。”
四、閑置土地使用權收回後的土地再利用及對地上建築物的處理
1. 關於土地再利用。《辦法》第 19 條對依法收回的閑置土地，規定市、縣自然資源主管部門可以采取三種方式加以利用：①依據國家土地供應政策，確定新的國有建設用地使用權人開發利用；②納入政府土地儲備；③對耕作條件未被破壞且近期無法安排建設項目的，由市、縣自然資源主管部門委托有關農村集體經濟組織、單位或者個人組織恢複耕種。《辦法》第20 條規定，閑置土地依法處置後土地權屬和土地用途發生變化的，應當依據實地現狀在當年土地變更調查中進行變更，並依照《土地登記辦法》規定辦理土地變更登記。
2. 關於入庫儲備。《土地儲備管理辦法（2018修訂）》對(dui)入(ru)庫(ku)儲(chu)備(bei)標(biao)準(zhun)做(zuo)了(le)明(ming)確(que)規(gui)定(ding)，依(yi)法(fa)收(shou)回(hui)的(de)國(guo)有(you)土(tu)地(di)可(ke)以(yi)納(na)入(ru)儲(chu)備(bei)範(fan)圍(wei)，但(dan)是(shi)儲(chu)備(bei)土(tu)地(di)必(bi)須(xu)符(fu)合(he)土(tu)地(di)利(li)用(yong)總(zong)體(ti)規(gui)劃(hua)和(he)城(cheng)鄉(xiang)規(gui)劃(hua)。存(cun)在(zai)汙(wu)染(ran)、文物遺存、礦產壓覆、洪澇隱患、地質災害風險等情況的土地，在按照有關規定由相關單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備。
該辦法還規定，入庫儲備土地必須是產權清晰的土地。土地儲備機構應對土地取得方式及程序的合規性、經濟補償、土地權利等情況進行審核，不得為了收儲而強製征收土地。對於取得方式及程序不合規、補償不到位、土地權屬不清晰、yingbanlixiangguanbudongchandengjishouxuershangweibanlidetudi，buderukuchubei。chubeitudirukuqian，tudichubeijigouyingxiangbudongchandengjijigoushenqingbanlidengjishouxu。chubeitudidengjideshiyongquanleixingtongyiquedingwei“其他（政府儲備）”，登記的用途應符合相關法律法規的規定。
3. 關於收回後對地上建築物的處理。《國家土地管理局（機構已變更)政策法規司關於對<土地管理法>有關問題請示的答複》（現行有效）就收回國有土地使用權後，對地上建築物應如何處理的問題向山東省土地管理局（機構已變更)作了明確答複：對使用國有土地不按批準的用途使用的，由土地管理部門報縣級以上人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證（改革後為“不動產證”所替代）。對地上建築物，可以作價收歸國有，也可以由原單位自行拆除；屬於采取欺騙手段騙取批準使用國有土地的，可依照《土地管理法》的有關規定，拆除或者沒收地上建築物和其他設施。《中華人民共和國土地管理法》（2019修正）第(di)七(qi)十(shi)七(qi)條(tiao)規(gui)定(ding)，未(wei)經(jing)批(pi)準(zhun)或(huo)者(zhe)采(cai)取(qu)欺(qi)騙(pian)手(shou)段(duan)騙(pian)取(qu)批(pi)準(zhun)，非(fei)法(fa)占(zhan)用(yong)土(tu)地(di)的(de)，由(you)縣(xian)級(ji)以(yi)上(shang)人(ren)民(min)政(zheng)府(fu)自(zi)然(ran)資(zi)源(yuan)主(zhu)管(guan)部(bu)門(men)責(ze)令(ling)退(tui)還(hai)非(fei)法(fa)占(zhan)用(yong)的(de)土(tu)地(di)，對(dui)違(wei)反(fan)土(tu)地(di)利(li)用(yong)總(zong)體(ti)規(gui)劃(hua)擅(shan)自(zi)將(jiang)農(nong)用(yong)地(di)改(gai)為(wei)建(jian)設(she)用(yong)地(di)的(de)，限(xian)期(qi)拆(chai)除(chu)在(zai)非(fei)法(fa)占(zhan)用(yong)的(de)土(tu)地(di)上(shang)新(xin)建(jian)的(de)建(jian)築(zhu)物(wu)和(he)其(qi)他(ta)設(she)施(shi)，恢(hui)複(fu)土(tu)地(di)原(yuan)狀(zhuang)；對符合土地利用總體規劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建築物和其他設施，可以並處罰款。
那麼，收回閑置土地後地上房產是否可以轉讓呢？《中華人民共和國城市房地產管理法（2019修正）》第三十八條規定了不得轉讓房地產的七種情形，分別是：①以出讓方式取得土地使用權的，不符合本法第三十九條規定的條件的；②司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限製房地產權利的；③依法收回土地使用權的；④共有房地產，未經其他共有人書麵同意的；⑤權屬有爭議的；⑥未依法登記領取權屬證書的；⑦法律、行政法規規定禁止轉讓的其他情形。顯然，根據上述規定，依法收回土地使用權後，該宗閑置土地上的房產，是不允許轉讓的。
