劃撥土地處置問題是國有企業改革中的常見難題。本文結合筆者近期相關實操項目，以在京國有企業為例（包括在京中央企業和北京市屬國有企業），就前述問題予以解析，以供參考。
一、法律法規對國有劃撥土地處置的原則性規定
根據《土地管理法》、《城市房地產管理法》、《劃撥用地目錄》、《國務院關於促進企業兼並重組的意見》（國發〔2010〕27號）、《國土資源部關於加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若幹意見（國土資發〔1999〕第433號）》、《關於北京市國有企業改革中劃撥土地使用權管理的若幹意見》（京政辦發(1998)77號）dexiangguanguiding，guoyouqiyechiyoudehuabotudishiyongquan，yingdangyifazhubushixingyouchangshiyongzhidu。guoyouqiyegaigezhongshejidehuabotudishiyongquan，genjuqiyegaigedebutongxingshihejutiqingkuang，kefenbiecaiquguoyoutudishiyongquanchurang、國有土地租賃、國家以土地使用權作價出資（入股）和保留劃撥用地方式予以處置。[1]
需要說明的是，在2019年7月24日以前，國有企業改革劃撥土地使用權處置，適用的最直接規範行文件為原國家土地管理局於1998年2月17日發布並於1998年3月1日生效的《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局令第8號）（以下簡稱“《暫行規定》”），以及各地依照《暫行規定》出台的地方性規定，其中比較有代表性的地方規定如：《北京市人民政府辦公廳轉發市房地局關於北京市國有企業改革中劃撥土地使用權管理若幹意見的通知》（京政辦發〔1998〕77號）、《廣東省人民政府關於加強國有企業改革改組改造中原劃撥土地管理的通知》（粵府〔1999〕42號）。總體而言，地方性規定就劃撥土地的處置方式、適用情形及處置程序等重要方麵與《暫行規定》保持一致，隻是對有關內容有所細化，可操作性和指引性更強。2019年7月24日，自然資源部以《自然資源部關於第一批廢止和修改的部門規章的決定》（自然資源部令第5號）對《暫行規定》予以廢止，但該決定發布至今，尚未出台新的替代性規定，但依據《暫行規定》chutaidexiangguandifangxingguidingrengranyouxiao，yinci，muqianguoqigaigehuabotudichuzhishijianzhong，chushiyongyouguanshangweifalvfaguijibumenguizhangwai，difangxingguidingrengjuyouzhongyaozhidaoyiyi。
二、國有劃撥土地的處置方式
1、適用情形
處置方式 | 適用情形 |
保留劃撥用地方式 | 下列企業用地，經北京市房地局審核，可暫按劃撥用地方式處置和管理： 1）繼續作為城市基礎設施、公益事業和國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地，但改造或改組為有限責任公司、股份有限公司的除外；2）國有企業兼並國有企業或非國有企業以及國有企業合並，兼並或合並的企業是國有工業生產企業的；3）在國有企業兼並、合並中，被兼並的國有企業或國有企業合並中的一方屬於瀕臨破產企業的；4）國有企業改造或改組為國有獨資公司的，或國有大中型骨幹企業改製為非上市的股份有限公司、有限責任公司或企業集團，且國有股權占50%以上，其使用的劃撥土地使用權未作價入股且未改變土地使用性質的；5）國有企業分立後，土地使用性質不發生改變的；6）國有企業為安排下崗人員再就業，利用原廠房在企業內部興辦第三產業，原廠房占用的土地，但原廠房出租、轉讓的除外；7）企業的職工住宅、學校、托兒所、醫院等福利性設施用地；8）國有企業改製中涉及的國有土地，未實現城市總體規劃且不宜辦理土地使用權出讓或租賃的。 前款第2）、3）、4）、5）、6）項保留劃撥用地方式的期限不超過５年。 |
國家以土地使用權作價出資（入股）方式 | 根據國家及北京市產業政策，須由國家控股的關係國計民生、國(guo)民(min)經(jing)濟(ji)命(ming)脈(mai)的(de)關(guan)鍵(jian)領(ling)域(yu)和(he)基(ji)礎(chu)性(xing)行(xing)業(ye)企(qi)業(ye)或(huo)大(da)中(zhong)型(xing)骨(gu)幹(gan)企(qi)業(ye)，改(gai)造(zao)或(huo)改(gai)組(zu)為(wei)有(you)限(xian)責(ze)任(ren)公(gong)司(si)以(yi)及(ji)組(zu)建(jian)企(qi)業(ye)集(ji)團(tuan)的(de)，涉(she)及(ji)的(de)劃(hua)撥(bo)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)，按(an)照(zhao)國(guo)有(you)資(zi)產(chan)投(tou)資(zi)主(zhu)體(ti)由(you)國(guo)家(jia)土(tu)地(di)管(guan)理(li)部(bu)門(men)批(pi)準(zhun)或(huo)市(shi)房(fang)地(di)局(ju)報(bao)經(jing)市(shi)政(zheng)府(fu)批(pi)準(zhun)，可(ke)以(yi)采(cai)取(qu)國(guo)家(jia)以(yi)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)作(zuo)價(jia)出(chu)資(zi)（入股）方式處置。土地使用權作價出資（入股）形成的國家股股權，由審批單位委托有資格的國有股權持股單位統一持有、經營管理並接受委托單位的監督。 |
出讓或租賃方式 | 有下列情形之一的，企業可以選擇出讓或租賃方式處置國有土地使用權： 1）不符合作價入股方式處置條件的國有企業改造或改組為有限責任公司、股份有限公司以及組建企業集團的；2）國有企業改組為股份合作製企業的；3）國有企業租賃、承包或委托給企業（個人）經營的；4）非國有企業兼並國有企業的；5）除特定情形[2]外，國有企業利用原劃撥用地改變使用性質，從事經營活動的；6）符合保留劃撥用地或作價入股方式處置的條件，經企業自身申請的。 國有企業利用原劃撥土地從事房地產開發經營的，企業原劃撥土地使用權應以出讓方式處置。 |
特殊規定 | 全民所有製企業改製為國有獨資公司或國有及國有控股企業全資子公司，其原有劃撥土地可按照有關規定保留劃撥土地性質。 |
2、處置程序
操作步驟 | 處置程序 | 具體內容 |
第一步 | 申請確權登記 | 國有企業改革中被處置的國有土地使用權，應當權屬合法、無爭議。尚未辦理登記的，企業應向市房屋土地管理部門申請土地權屬審核，取得土地管理部門出具的土地權屬證明。 |
第二步 | 擬定土地使用權處置方案 | 由企業或企業隸屬單位擬訂土地使用權處置方案，主要內容應包括企業改革的形式和內容、企業現使用土地的狀況和擬處置土地的狀況、擬處置方式和處置價格（保留劃撥用地方式的除外）及理由等。 |
第三步 | 地價評估 | tudishiyongquanchubaoliuhuaboyongdifangshiwai，caiquqitafangshichuzhide，yingjinxingdijiapinggu。dijiapinggu，youqiyeweituojuyouxiangyingtudigujiazizhidepinggujigoujinxing。 |
第四步 | 申請審批土地使用權處置方案和確認地價評估結果 | 土tu地di使shi用yong權quan除chu保bao留liu劃hua撥bo用yong地di方fang式shi外wai，采cai取qu其qi他ta方fang式shi處chu置zhi的de，均jun需xu將jiang地di價jia評ping估gu報bao告gao報bao土tu地di管guan理li部bu門men確que認ren。報bao批pi時shi，應ying同tong時shi提ti交jiao土tu地di使shi用yong權quan處chu置zhi方fang案an、企業改革的批準文件、企業改革方案、地價評估報告、土地使用權證書或土地權屬證明和需提交的其他材料。 |
第五步 | 土地管理部門擬文確認地價評估結果並審批土地使用權處置方案 | 企業進行公司製改造、改gai組zu或huo組zu建jian企qi業ye集ji團tuan，屬shu於yu國guo務wu院yuan或huo國guo務wu院yuan授shou權quan部bu門men批pi準zhun設she立li的de公gong司si和he企qi業ye集ji團tuan以yi及ji境jing外wai上shang市shi公gong司si的de，土tu地di估gu價jia結jie果guo和he土tu地di使shi用yong權quan處chu置zhi方fang案an由you企qi業ye主zhu管guan部bu門men先xian報bao市shi房fang地di局ju初chu審shen，再zai報bao國guo家jia土tu地di管guan理li部bu門men確que認ren、審批；屬於市人民政府或其授權部門批準設立的公司和企業集團，土地估價結果和土地使用權處置方案報市房地局確認、審批。 企業實行股份合作製改組、租賃經營和出售、兼並、合並、破產的，土地估價結果和土地使用權處置方案，屬於中央單位的，報國家土地管理部門確認、審批；其他企業報市房地局確認、審批。 市(shi)房(fang)地(di)局(ju)根(gen)據(ju)批(pi)準(zhun)權(quan)限(xian)對(dui)地(di)價(jia)評(ping)估(gu)結(jie)果(guo)和(he)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)處(chu)置(zhi)方(fang)案(an)進(jin)行(xing)確(que)認(ren)或(huo)初(chu)審(shen)，並(bing)簽(qian)發(fa)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)處(chu)置(zhi)批(pi)準(zhun)文(wen)件(jian)和(he)地(di)價(jia)評(ping)估(gu)結(jie)果(guo)確(que)認(ren)文(wen)件(jian)。 |
第六步 | 簽訂合同與變更土地登記 | 土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)處(chu)置(zhi)方(fang)案(an)得(de)到(dao)批(pi)準(zhun)後(hou)，采(cai)取(qu)國(guo)有(you)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)出(chu)讓(rang)方(fang)式(shi)處(chu)置(zhi)的(de)，企(qi)業(ye)應(ying)持(chi)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)處(chu)置(zhi)批(pi)準(zhun)文(wen)件(jian)和(he)其(qi)他(ta)有(you)關(guan)文(wen)件(jian)按(an)出(chu)讓(rang)審(shen)批(pi)權(quan)限(xian)與(yu)市(shi)或(huo)區(qu)、縣xian房fang地di局ju簽qian訂ding國guo有you土tu地di使shi用yong權quan出chu讓rang合he同tong，並bing按an規gui定ding辦ban理li土tu地di登deng記ji手shou續xu。租zu賃lin合he同tong審shen批pi權quan限xian原yuan則ze上shang與yu土tu地di使shi用yong權quan出chu讓rang合he同tong審shen批pi權quan限xian相xiang同tong。采cai取qu國guo家jia以yi土tu地di使shi用yong權quan作zuo價jia出chu資zi（入股）方式處置的，企業應持國家土地管理部門或市房地局簽署的土地使用權處置批準文件以及作價出資（入股）決jue定ding書shu，按an規gui定ding辦ban理li土tu地di登deng記ji手shou續xu。采cai取qu保bao留liu劃hua撥bo用yong地di方fang式shi處chu置zhi的de，企qi業ye應ying持chi土tu地di使shi用yong權quan處chu置zhi批pi準zhun文wen件jian和he其qi他ta有you關guan文wen件jian按an規gui定ding辦ban理li土tu地di登deng記ji手shou續xu。 |
三、實操中常見法律問題
（一）劃撥土地轉移所涉土地出讓金的承擔主體
國有企業改革過程中，部分國有企業在滿足“保留劃撥用地”方式保留其名下原有劃撥土地後，因考慮到未來上市審核的要求或其他資產重組的考慮，需要將保留下來的劃撥土地再以無償劃轉、分立或買賣等方式轉移至關聯公司或處置掉。
根據《國務院辦公廳關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》（國辦發〔2019〕34號）的相關規定，各類導致建設用地使用權轉移的行為都視為建設用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合並或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移。以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，由受讓方依法依規補繳土地出讓價款。
juci，genjuqianshuguiding，guoyouqiyejiangqigaigeguochengzhongbaoliuxialaideyuanyouhuabotudizaicijinxingchuzhishi，shejidaohuabotudishiyongquanrenbiangengde，junshiweihuabotudishiyongquanzhuanrang，tudiyongtufuhe《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓金，否則，應由受讓方承擔土地出讓金，並依照相關規定依法依規進行補繳。
（二）上市過程中，可否保留部分劃撥土地
就企業上市過程中涉及劃撥土地，證監會的相關審核態度而言，（1）在《首次公開發行股票並上市管理辦法》（以下簡稱“《首發管理辦法》”）層麵，盡管《首發管理辦法》並未明確劃撥用地的處置方式，但在證監會發布的《首發業務若幹問題解答（一）》中明確，發行人存在使用或租賃使用劃撥用地的，保薦機構和發行人律師應對其取得和使用是否符合《土地管理法》等法律法規的規定、是否依法辦理了必要的審批或租賃備案手續、有關房產是否為合法建築、是否可能被行政處罰、shifougouchengzhongdaweifaxingweichujumingqueyijian，shuomingjutiliyouheyiju。faxingrenzhuyaoshengchanjingyingchangsuoxiangguantudishiyongquandequdeheshiyongyuanzeshangxufuhefalvfaguiguiding。shangshutudiweifaxingrenziyouhuosuiweizulindanfangchanweizijiande，rucunzaibuguifanqingxingqieduanqineiwufazhenggai，baojianjigouhefaxingrenyingjiehegaitudihuofangchandemianjizhanfaxingrenquanbutudihuofangchanmianjidebili、使用上述土地或房產產生的收入、毛利、利潤情況，評估其對於發行人的重要性。如麵積占比較低、對生產經營影響不大，應披露將來如因土地問題被處罰的責任承擔主體、搬遷的費用及承擔主體、有無下一步解決措施等，並對該等事項做重大風險提示。（2）在重組領域，根據《上市公司重大資產重組管理辦法》第十一條規定：“上市公司實施重大資產重組，應當就本次交易符合下列要求作出充分說明，並予以披露：（一）符合國家產業政策和有關環境保護、土地管理、反壟斷等法律和行政法規的規定”。另外，（3）從一些保代培訓的精神來看，原則上收購資產中最好不要有劃撥土地等權屬不完整、不清晰的情況，除非是有穩妥可行的處置方式。
經查找相關市場參考案例，對於上市過程中，保留了部分劃撥土地的發行人的相關情況梳理如下：
序號 | 上市公司 | 項目類型 | 基本情況 |
1 | 天聖藥業 | 首發上市（2017） | 發行人全資子公司天聖山西在陝西省稷山縣翟店鎮南梁村擁有一宗土地的使用權（土地使用權麵積為23,387.91平方米），該gai土tu地di使shi用yong權quan為wei劃hua撥bo地di，為wei工gong業ye性xing質zhi用yong地di，天tian聖sheng山shan西xi針zhen對dui該gai宗zong土tu地di申shen請qing辦ban理li劃hua撥bo轉zhuan出chu讓rang手shou續xu，截jie止zhi至zhi相xiang關guan法fa律lv意yi見jian書shu出chu具ju之zhi日ri，該gai宗zong土tu地di的de劃hua撥bo轉zhuan出chu讓rang手shou續xu仍reng在zai辦ban理li過guo程cheng中zhong。 |
2 | 南方傳媒（601900） | 發行股份購買資產（2017） | 發行集團及控股子公司部分房產所有權和土地使用權不符合《劃撥用地目錄》的規定，相關新華書店正準備或正在辦理劃撥地轉出讓地的相關手續。發行集團承諾於本次交易完成之日起2年內完成上述預期可整改完畢的瑕疵物業的整改工作。 |
3 | 三毛派神（000779） | 發行股份購買資產（2018） | gansuguotoujiubencijiaoyishejidebiaodegongsixiashuzigongsihuaboyongdijiwuzhengfangchan，bengongsijiangjijiyuxiangguanzhengfubumengoutong，banlihuabotudizhuanweichurangtudideshouxuyijiyouguanfangwudesuoyouquanzhengshu，bingchengnuozaibencizhongzuwanchenghousannianneibanliwanbixiangguanquanshuzhengshu。 |
4 | 浙商銀行（601916） | 首發上市（2019） | 截至2019年6月30日，本行購置並實際占有2套建築麵積合計約為1,681平ping方fang米mi的de房fang產chan，該gai兩liang套tao房fang屋wu的de土tu地di性xing質zhi為wei劃hua撥bo用yong地di，需xu繳jiao納na土tu地di出chu讓rang金jin後hou方fang可ke過guo戶hu。本ben行xing已yi經jing與yu出chu賣mai人ren簽qian署shu補bu充chong協xie議yi明ming確que購gou房fang價jia款kuan中zhong包bao含han土tu地di出chu讓rang金jin。本ben行xing已yi積ji極ji督du促cu出chu賣mai人ren盡jin快kuai繳jiao納na土tu地di出chu讓rang金jin並bing辦ban理li相xiang關guan手shou續xu。截jie至zhi本ben招zhao股gu說shuo明ming書shu簽qian署shu日ri，並bing未wei出chu現xian任ren何he第di三san方fang就jiu該gai房fang產chan的de權quan屬shu提ti出chu相xiang關guan主zhu張zhang。如ru果guo需xu要yao搬ban遷qian時shi，本ben行xing將jiang搬ban遷qian至zhi替ti代dai性xing經jing營ying場chang所suo，該gai搬ban遷qian不bu會hui對dui本ben行xing的de整zheng體ti經jing營ying和he財cai務wu狀zhuang況kuang產chan生sheng重zhong大da不bu利li影ying響xiang。 |
5 | 華能水電（600025） | 首發上市 （2017） | 根據《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）及國土資源部《關於改革土地估價結果確認和土地資產處置審批辦法的通知》（國土資發〔2001〕44號)，公司以劃撥方式使用的生產經營土地符合保留劃撥用地目錄，可以繼續以劃撥方式使用。截至2017年6月30日，公司及其控股子公司以劃撥方式取得並已辦理《國有土地使用權證》的土地共計68宗，麵積為47,344,874平方米。 |
6 | 中國通號 (688009） | 首發上市（2019） | 2017年2月17日，銅仁市國土資源局向通號創新（銅仁）開發有限公司作出編號為“銅仁國劃（決）字（2017）01 號”、“銅仁國劃（決）字（2017）02號”、“銅仁國劃（決）字（2017）03 號”的三份《國有建設用地劃撥決定書》，決定以劃撥方式提供，用於建設銅仁市新城區環東大道建設項目一期用地項目的土地使用權，麵積合計 370,631 平方米。根據上述《國有建設用地劃撥決定書》，該等劃撥土地用途為市政道路建設，屬於《劃撥用地目錄》中列明的劃撥土地使用範圍。 |
綜上，結合前述規定及相關市場參考案例，原則上，劃撥用地不應納入上市公司範圍內，如果需要納入上市公司範圍的，應屬於《劃撥用地目錄》[3]中列明的劃撥土地使用範圍，或具有一定的合理性及明確的後續處置措施。
四、總結
國(guo)有(you)企(qi)業(ye)改(gai)革(ge)過(guo)程(cheng)中(zhong)，如(ru)以(yi)出(chu)讓(rang)的(de)形(xing)式(shi)處(chu)置(zhi)劃(hua)撥(bo)土(tu)地(di)，企(qi)業(ye)需(xu)要(yao)補(bu)繳(jiao)高(gao)額(e)的(de)土(tu)地(di)出(chu)讓(rang)金(jin)，資(zi)金(jin)壓(ya)力(li)較(jiao)大(da)，補(bu)繳(jiao)土(tu)地(di)出(chu)讓(rang)金(jin)後(hou)或(huo)導(dao)致(zhi)企(qi)業(ye)財(cai)務(wu)數(shu)據(ju)下(xia)滑(hua)嚴(yan)重(zhong)，甚(shen)至(zhi)影(ying)響(xiang)企(qi)業(ye)改(gai)革(ge)工(gong)作(zuo)的(de)進(jin)展(zhan)。租(zu)賃(lin)與(yu)授(shou)權(quan)經(jing)營(ying)的(de)形(xing)式(shi)在(zai)一(yi)定(ding)程(cheng)度(du)上(shang)可(ke)以(yi)緩(huan)解(jie)企(qi)業(ye)的(de)資(zi)金(jin)壓(ya)力(li)，但(dan)首(shou)發(fa)上(shang)市(shi)時(shi)，企(qi)業(ye)經(jing)營(ying)性(xing)土(tu)地(di)、房產的穩定性、zulintudihuoshouquanjingyingshifouyingxiangfaxingrendekechixujingyingnengliyudulixingdengfangmianjiangchengweijianguanbumenzhongdianguanzhudeneirong，shenzhikenenggouchengshoufashangshideshizhixingzhangai。yinci，duigaigeqiyeeryan，bijiaolixiangdehuabotudichuzhifangshiweibaoliuyuanyoudehuabotudixingzhihuoyouguojiachuzirugu，danzaishijicaozuoguochengzhong，haixuyaojieheqiyesuozaidiqudeteshuguidingjisuochudexingyetedian，zhenduiqiyeshijiqingkuang，xuanzeshihedehuabotudichuzhifangan。
（以下無正文）
附件：國有劃撥土地處置的相關規定
效力級別 | 主要法律法規名稱 |
法律 | 中華人民共和國土地管理法（2019修正） |
中華人民共和國城市房地產管理法（2019修正） | |
行政法規 | 國務院辦公廳關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見（國辦發〔2019〕34號） |
國務院辦公廳關於印發《中央企業公司製改製工作實施方案》的通知（國辦發〔2017〕69號） | |
國務院關於促進企業兼並重組的意見（國發〔2010〕27號） | |
國務院辦公廳轉發國資委關於進一步規範國有企業改製工作實施意見的通知（國辦發〔2005〕60號） | |
規範性文件 | 劃撥用地目錄（國土資源部令第9號） |
關於擴大國有土地有償使用範圍的意見（國土資規〔2016〕20號） | |
國土資源部關於加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若幹意見（國土資發〔1999〕第433號） | |
地方性規定 | 北京市人民政府辦公廳轉發市房地局關於北京市國有企業改革中劃撥土地使用權管理若幹意見的通知（京政辦發〔1998〕77號） |
上海市人民政府批轉市國資委等七部門《關於推進市屬國有企業改製重組和清理調整中劃撥土地使用權處置意見》的通知（滬府發〔2016〕52號） | |
廣東省人民政府關於加強國有企業改革改組改造中原劃撥土地管理的通知（粵府〔1999〕42號） | |
江蘇省政府辦公廳轉發省國資委省國土資源廳關於省屬國有企業改製和國有產權轉讓中國有劃撥土地使用權處置意見的通知（蘇政辦發〔2006〕100號） |
注釋：
[1]此處國有企業改革，是指北京市行政區域內國有企業改造為有限責任公司、股份有限公司，組建企業集團，實行股份合作製改組，以及企業實行兼並、合並、分立、出售、破產、租賃等改革行為。
[2] 根據規定，除外情形主要包括：1）國有企業為安排下崗人員再就業，利用原廠房在企業內部興辦第三產業，原廠房占用的土地，但原廠房出租、轉讓的除外；2）國有企業利用原劃撥土地從事房地產開發經營的，企業原劃撥土地使用權應以出讓方式處置。
[3]《劃撥用地目錄》列明的劃撥土地使用範圍具體包括：1）黨政機關和人民團體用地；2）軍事用地；3）城市基礎設施用地；4）非營利性郵政設施用地；5）非營利性教育設施用地；6）公益性科研機構用地；7）非營利性體育設施用地；8）非營利性公共文化設施用地；9）非營利性醫療衛生設施用地；10）非營利性醫療衛生設施用地；11）石油天然氣設施用地；12）煤炭設施用地；13）電力設施用地；14）水利設施用地；15）鐵路交通設施用地；16）公路交通設施用地；17）水路交通設施用地；18）民用機場設施用地；19）特殊用地。
