新型冠狀病毒疫情的發生導致全國多地普遍發生用工短缺，人工
、設備、cailiaojiageshangzhang
，yinjinjibixiancuoshierdafuzengjiaewaifeiyongtourudengqingkuang，tongshi，yeduiyijinggongbudezhaotoubiaoxiangmuchanshenglejiaodayingxiang。jinqi
，suizheyiqingdezhubuhuanjiehezhongdatufagonggongweishengshijianⅠ級響應的解除
，未完結的招投標活動也陸續恢複。但受疫情影響，當出現與原招標邊界條件發生較大變化的情況時

，適用或參照適用《招標投標法》
、《政府采購法》的招投標項目業主方
，是否可以因此對戰“疫”期間的未完結招標項目提出終止
？提出終止後又應履行哪些程序
？筆者梳理了招投標和政府采購領域的法律
、法規、規範性文件

，希望對目前實踐中遇到的這一問題從法律依據上進行一些分析。

一、 招投標過程中不同階段行為的法律性質

通常一個完整的招標過程主要包括招標文件的發布、投標人遞交投標文件
、評標、發(fa)布(bu)中(zhong)標(biao)公(gong)告(gao)和(he)簽(qian)署(shu)相(xiang)關(guan)項(xiang)目(mu)合(he)同(tong)等(deng)幾(ji)個(ge)步(bu)驟(zhou)
，而(er)這(zhe)些(xie)步(bu)驟(zhou)和(he)文(wen)件(jian)所(suo)產(chan)生(sheng)的(de)法(fa)律(lv)效(xiao)力(li)和(he)法(fa)律(lv)後(hou)果(guo)卻(que)不(bu)盡(jin)相(xiang)同(tong)。招(zhao)投(tou)標(biao)行(xing)為(wei)的(de)最(zui)終(zhong)目(mu)的(de)
，從(cong)法(fa)律(lv)上(shang)均(jun)為(wei)訂(ding)立(li)一(yi)份(fen)對(dui)雙(shuang)方(fang)具(ju)有(you)約(yue)束(shu)力(li)的(de)合(he)同(tong)，因(yin)此(ci)，根(gen)據(ju)《合同法》和合同訂立的法律原理：

（一） 招標文件係招標人發出的
，以邀請投標人發出要約為目的的要約邀請；《合同法》第十五條第一款規定：“要約邀請是希望他人向自己發出要約的意思表示。”招(zhao)標(biao)文(wen)件(jian)並(bing)不(bu)對(dui)特(te)定(ding)對(dui)象(xiang)發(fa)出(chu)，此(ci)階(jie)段(duan)並(bing)不(bu)必(bi)然(ran)導(dao)致(zhi)投(tou)標(biao)人(ren)組(zu)織(zhi)投(tou)標(biao)和(he)訂(ding)立(li)合(he)同(tong)，因(yin)此(ci)
，此(ci)時(shi)招(zhao)標(biao)文(wen)件(jian)並(bing)不(bu)具(ju)備(bei)約(yue)束(shu)力(li)，招(zhao)標(biao)人(ren)可(ke)以(yi)修(xiu)改(gai)招(zhao)標(biao)文(wen)件(jian)。

（二） 投標文件屬於內容具體確定、表明經投標人承諾即受該意思表示約束的要約。《合同法》第十四條規定：“要約是希望和他人訂立合同的意思表示，該意思表示應當符合下列規定：（一）內容具體明確；（二）表明經受要約人承諾
，要約人即受該意思表示約束”。toubiaorenyidanyizhaobiaowenjiandeguidingtijiaotoubiaowenjian，cishizhaobiaowenjianhetoubiaowenjianjiduizhaotoubiaoshuangfangjungouchengjuyoufalvyueshulixingzhidewenjian，chufadingqingxingwai

，zhaotoubiaoshuangfangjunbunengshizhixingxiugaizhao、投標文件。

（三） 招標人收到評標報告後
、發出中標通知書前（包括此期間內的中標公示或公告期），招投標雙方處於何種法律關係是較容易產生爭議的。筆者認為，《招標投標法實施條例》第五十四條規定，“依法必須進行招標的項目，招標人應當自收到評標報告之日起3日內公示中標候選人，公示期不得少於3ri。toubiaorenhuozheqitalihaiguanxirenduiyifabixujinxingzhaobiaodexiangmudepingbiaojieguoyouyiyide，yingdangzaizhongbiaohouxuanrengongshiqijiantichu。zhaobiaorenyingdangzishoudaoyiyizhiriqi3日內作出答複；作出答複前，應當暫停招標投標活動。”在《政府采購法》中，也有中標結果在政府采購信息發布媒體上公告的要求，因此
，中標公示或公告行為
，並不能構成《招標投標法》及其實施條例中所規定的“確定中標人”。此階段的立法目的是為了保證招投標和政府采購活動的公平、公正、公開，從法理上
，也僅構成招標人非完全的意思表示。所以
，在“采用書麵的通知書”形式告知中標人前
，中標公告或預中標公示，並非最終確立中標法律關係的要件。

（四） 中標通知書則屬於招標人針對特定投標人的要約所做出的承諾。《合同法》第二十一條規定：“承諾是受要約人同意要約的意思表示”。中標通知書發出後，即產生合同有效成立的法律效力，任一方不履行或者不完全履行合同義務和約定的，應當承擔繼續履行、采取補救措施或賠償損失等違約責任。

因yin此ci
，招zhao標biao公gong告gao一yi經jing發fa出chu，招zhao標biao人ren是shi否fou可ke以yi終zhong止zhi招zhao標biao以yi及ji終zhong止zhi招zhao標biao後hou承cheng擔dan何he種zhong法fa律lv責ze任ren，取qu決jue於yu招zhao標biao人ren是shi在zai什shen麼me階jie段duan終zhong止zhi招zhao標biao以yi及ji是shi否fou依yi據ju法fa律lv規gui定ding的de情qing形xing終zhong止zhi招zhao標biao。

二
、招標人終止招標的具體情形

(一)    因重新招標而應終止原招標的情形

《招投標法實施條例》約定了重新招標的情形，包括但不限於：通過資格預審的申請人少於3個的，應當重新招標；招標人編製文件的內容違反法律的，招標人應當在修改資格預審文件或者招標文件後重新招標；排名第一的中標候選人放棄中標

，也可以重新招標。

重新招標的實質是按法律規定終止原招標程序，並啟動新的招標程序。因此
，前述條款約定的情形
，事實上也包含了終止招標的程序。

(二)    非招標人原因引起的招標終止

根據《中華人民共和國招標投標法實施條例釋義》，招標過程中若出現了非招標人原因無法繼續招標的特殊情況的，招標人可以終止招標。這些特殊情況主要有：（1）招標項目所必需的條件發生了變化
，例如項目前期手續存在審批瑕疵
、資金未能有效落實等啟動招標程序必須具備的先決條件缺失
；（2）因不可抗力影響而取消招標，繼續招標將使當事人遭受更大損失。

三
、此次疫情是否構成招標終止的充分必要條件

(一)    不可抗力情形下的終止

無論根據《合同法》

、《民法總則》有關“不可抗力”dedingyi，haishigenjuriqianquanguorendafagongweideguanfangjieshihuoyeneifalvzhuanjiadepubianyijian
，cicizaiwoguofashengdexinxingguanzhuangbingduganranfeiyanzheyitufagonggongweishengshijian
，shishuyubunengyujian、不(bu)能(neng)避(bi)免(mian)並(bing)不(bu)能(neng)克(ke)服(fu)的(de)不(bu)可(ke)抗(kang)力(li)事(shi)件(jian)。對(dui)於(yu)因(yin)遭(zao)受(shou)不(bu)可(ke)抗(kang)力(li)而(er)允(yun)許(xu)招(zhao)標(biao)人(ren)終(zhong)止(zhi)招(zhao)標(biao)的(de)法(fa)律(lv)依(yi)據(ju)，除(chu)上(shang)文(wen)提(ti)及(ji)的(de)有(you)關(guan)招(zhao)投(tou)標(biao)的(de)法(fa)律(lv)法(fa)規(gui)之(zhi)外(wai)

，經(jing)過(guo)梳(shu)理(li)
，我(wo)們(men)發(fa)現(xian)在(zai)國(guo)家(jia)發(fa)改(gai)委(wei)[1]、交通運輸部[2]等部門規章以及山東[3]
、貴州[4]、重慶[5]等地方性法規中也都有類似的規定。

由於本次疫情與2003年“非典”的高度相似性，比照最高人民法院《關於在防治傳染性非典型肺炎期間依法做好人民法院相關審判、執行工作的通知》(法〔2003〕72號，已失效)第三條第二款的規定
，因政府及有關部門為防治“非典”疫情而采取行政措施直接導致合同不能履行，或者由於“非典”疫情的影響致使合同當事人根本不能履行而引起的糾紛，按照《合同法》第一百一十七條和一百一十八條的規定處理（即不可抗力條款）。

需xu要yao說shuo明ming的de是shi

，不bu可ke抗kang力li的de適shi用yong需xu要yao與yu招zhao標biao活huo動dong存cun在zai關guan聯lian性xing。因yin不bu可ke抗kang力li不bu能neng履lv行xing合he同tong的de，則ze根gen據ju不bu可ke抗kang力li的de影ying響xiang，依yi照zhao相xiang關guan法fa律lv法fa規gui的de規gui定ding，招zhao標biao人ren可ke以yi終zhong止zhi招zhao標biao
，並bing部bu分fen或huo者zhe全quan部bu免mian除chu責ze任ren（但法律另有規定的除外）。所以
，招標活動並不是因為處於招標過程中發生疫情而當然可以隨意終止的，需要明確戰“疫”對(dui)招(zhao)標(biao)條(tiao)件(jian)造(zao)成(cheng)的(de)影(ying)響(xiang)，足(zu)以(yi)導(dao)致(zhi)根(gen)據(ju)招(zhao)標(biao)活(huo)動(dong)最(zui)終(zhong)成(cheng)立(li)的(de)合(he)同(tong)無(wu)法(fa)全(quan)部(bu)或(huo)部(bu)分(fen)履(lv)行(xing)時(shi)
，招(zhao)標(biao)人(ren)才(cai)能(neng)依(yi)法(fa)終(zhong)止(zhi)招(zhao)標(biao)而(er)不(bu)承(cheng)擔(dan)締(di)約(yue)過(guo)失(shi)或(huo)違(wei)約(yue)責(ze)任(ren)。比(bi)如(ru)各(ge)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)陸(lu)續(xu)發(fa)布(bu)的(de)“關於新型冠狀病毒感染的肺炎疫情後工程施工合同履約及工程價款調整的指導意見”等文件

，即可作為招標活動受不可抗力影響較大
，導致合同不能夠再繼續履行的切實依據。

(二)    其他不可預見因素情形下的終止

除不可抗力因素屬於各文件均明確規定的除外條款外

，部分法規及文件對“其他不可預見因素”也進行了不同程度的約定。例如：

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第二十九條第一款，“采購人
、采購代理機構在發布招標公告
、資格預審公告或者發出投標邀請書後
，除因重大變故采購任務取消情況外，不得擅自終止招標活動。”該辦法中

，雖然明確了政府采購項目在出現重大變故采購任務取消的情況可以終止招標
，但是並沒有就“重大變故”這一概念進行界定。實踐中，通常認為項目所必需的條件如審批條件發生變化、因客觀情況變更不需再行采購等可認定為重大變故。

與之類似的，還有上文提到的山東、貴州、重慶等地的法規和文件，均在不同程度上提出“國家政策性調整或者其他不可預見的客觀因素”
、“其他非招標人原因”等情形下，招標人可以終止招標。《貴州省招標投標條例》更是進一步將可以終止招標的情形擴展到“規劃改變、用地性質變更”等非招標人原因
，預留了較大的終止招標的敞口。

綜上，有關招投標的各項法律
、法規、規(gui)範(fan)性(xing)文(wen)件(jian)原(yuan)則(ze)上(shang)要(yao)求(qiu)招(zhao)標(biao)人(ren)不(bu)得(de)任(ren)意(yi)終(zhong)止(zhi)招(zhao)標(biao)活(huo)動(dong)，但(dan)均(jun)對(dui)不(bu)可(ke)抗(kang)力(li)事(shi)件(jian)進(jin)行(xing)了(le)排(pai)外(wai)。同(tong)時(shi)，部(bu)分(fen)文(wen)件(jian)及(ji)法(fa)規(gui)對(dui)招(zhao)標(biao)程(cheng)序(xu)中(zhong)遇(yu)到(dao)的(de)法(fa)定(ding)重(zhong)新(xin)招(zhao)標(biao)事(shi)由(you)

，以(yi)及(ji)重(zhong)大(da)變(bian)故(gu)事(shi)項(xiang)等(deng)不(bu)可(ke)預(yu)見(jian)因(yin)素(su)
，同(tong)樣(yang)進(jin)行(xing)了(le)排(pai)外(wai)規(gui)定(ding)。因(yin)此(ci)，若(ruo)本(ben)次(ci)疫(yi)情(qing)對(dui)具(ju)體(ti)招(zhao)標(biao)行(xing)為(wei)的(de)影(ying)響(xiang)程(cheng)度(du)已(yi)經(jing)構(gou)成(cheng)不(bu)可(ke)抗(kang)力(li)事(shi)件(jian)，或(huo)者(zhe)根(gen)據(ju)項(xiang)目(mu)所(suo)在(zai)地(di)法(fa)律(lv)符(fu)合(he)相(xiang)應(ying)終(zhong)止(zhi)招(zhao)標(biao)條(tiao)件(jian)的(de)，則(ze)招(zhao)標(biao)人(ren)可(ke)以(yi)結(jie)合(he)項(xiang)目(mu)受(shou)到(dao)疫(yi)情(qing)影(ying)響(xiang)而(er)產(chan)生(sheng)的(de)實(shi)際(ji)邊(bian)界(jie)或(huo)內(nei)容(rong)的(de)變(bian)化(hua)，提(ti)出(chu)終(zhong)止(zhi)招(zhao)標(biao)活(huo)動(dong)。但(dan)需(xu)要(yao)注(zhu)意(yi)的(de)是(shi)，不(bu)可(ke)抗(kang)力(li)或(huo)某(mou)些(xie)重(zhong)大(da)情(qing)形(xing)變(bian)更(geng)等(deng)不(bu)可(ke)預(yu)見(jian)因(yin)素(su)，可(ke)以(yi)構(gou)成(cheng)招(zhao)標(biao)終(zhong)止(zhi)的(de)情(qing)形(xing)之(zhi)一(yi)，但(dan)並(bing)不(bu)必(bi)然(ran)構(gou)成(cheng)招(zhao)標(biao)終(zhong)止(zhi)的(de)充(chong)分(fen)必(bi)要(yao)條(tiao)件(jian)，該(gai)等(deng)情(qing)形(xing)下(xia)的(de)招(zhao)標(biao)終(zhong)止(zhi)也(ye)並(bing)不(bu)意(yi)味(wei)著(zhe)可(ke)以(yi)免(mian)除(chu)或(huo)全(quan)部(bu)免(mian)除(chu)招(zhao)標(biao)終(zhong)止(zhi)的(de)法(fa)律(lv)責(ze)任(ren)。

四
、招標人終止招標程序後應履行的程序

對於招標人因不可抗力事件終止招標程序的，應當按照《招標投標法實施條例》第三十一條的規定
，履行下述程序：

(一)  及時發布終止招標的公告，或者以書麵形式通知被邀請的或者已經獲取資格預審文件、招標文件的潛在投標人。

(二)  已經發售資格預審文件


、招標文件或者已經收取投標保證金的，招標人應當及時退還所收取的資格預審文件、招標文件的費用，以及所收取的投標保證金及銀行同期存款利息。

ciwai，zhaobiaorenhaiyinggenjugedidedifangxingfaguijizhengfuguifanxingwenjianyaoqiu
，lvxingzhongzhizhaobiaohoudexiangyingchengxu，rubaojinggongchengsuozaidizhufangchengxiangjianshexingzhengzhuguanbumentongyideng。

綜zong上shang所suo述shu，對dui於yu受shou疫yi情qing影ying響xiang而er尚shang未wei發fa出chu中zhong標biao通tong知zhi書shu的de招zhao標biao行xing為wei，即ji尚shang未wei做zuo出chu任ren何he承cheng諾nuo，雙shuang方fang當dang事shi人ren之zhi間jian並bing未wei成cheng立li基ji於yu招zhao投tou標biao程cheng序xu而er形xing成cheng的de合he同tong關guan係xi
，在zai此ci情qing形xing下xia
，招zhao標biao人ren依yi法fa定ding情qing形xing而er終zhong止zhi招zhao標biao後hou，招zhao標biao人ren不bu應ying承cheng擔dan《合同法》規gui定ding的de合he同tong終zhong止zhi的de法fa律lv責ze任ren。但dan如ru果guo中zhong標biao通tong知zhi書shu已yi經jing發fa出chu，即ji招zhao標biao人ren與yu投tou標biao人ren之zhi間jian的de合he同tong關guan係xi已yi經jing成cheng立li，在zai此ci情qing形xing下xia，招zhao標biao人ren若ruo以yi此ci次ci疫yi情qing構gou成cheng不bu可ke抗kang力li為wei由you主zhu張zhang終zhong止zhi或huo取qu消xiao招zhao標biao，則ze需xu要yao視shi此ci次ci疫yi情qing對dui於yu具ju體ti招zhao標biao行xing為wei或huo招zhao標biao項xiang目mu的de影ying響xiang程cheng度du而er定ding，若ruo此ci次ci不bu可ke抗kang力li導dao致zhi招zhao標biao項xiang目mu無wu法fa履lv行xing或huo繼ji續xu履lv行xing已yi沒mei有you意yi義yi，則ze招zhao標biao人ren可ke以yi根gen據ju相xiang關guan法fa律lv規gui定ding終zhong止zhi或huo取qu消xiao招zhao標biao，並bing履lv行xing終zhong止zhi招zhao標biao後hou的de相xiang應ying程cheng序xu；但若本次疫情並不足以導致具體招標項目無法履行或繼續履行已沒有意義，則招標人不得擅自終止招標或取消中標通知書，否則，根據《合同法》，招標人將違反先合同義務
，並應承擔相應的違約責任。

注釋：

[1] 《工程建設項目勘察設計招標投標辦法》
、《工程建設項目施工招標投標辦法》、《工程建設項目貨物招標投標辦法》均規定，除不可抗力原因外
，招標人在發布招標公告或者發出投標邀請書後不得終止招標，也不得在出售招標文件後終止招標。

[2] 《鐵路工程建設項目招標投標管理辦法》第二十條規定
，“除不可抗力、國家政策變化等原因外


，不得擅自終止招標。”

[3] 《山東省房屋建築和市政工程招標投標辦法》第二十條規定，“在發布招標公告、發出投標邀請書或者發售資格預審文件、招標文件後，無正當理由
，不得擅自終止招標

；因yin不bu可ke抗kang力li，國guo家jia政zheng策ce性xing調tiao整zheng或huo者zhe其qi他ta不bu可ke預yu見jian的de客ke觀guan因yin素su，導dao致zhi工gong程cheng招zhao標biao投tou標biao活huo動dong不bu能neng正zheng常chang進jin行xing確que需xu終zhong止zhi招zhao標biao的de，應ying當dang報bao經jing工gong程cheng所suo在zai地di住zhu房fang城cheng鄉xiang建jian設she行xing政zheng主zhu管guan部bu門men同tong意yi。”

[4] 《貴州省招標投標條例》第十四條規定，“除不可抗力或者國家產業政策變化、規劃改變、用地性質變更等非招標人原因發生變化，招標人啟動招標程序後不得擅自終止招標。”

[5] 《重慶市林業工程建設招投標交易監督管理辦法》第十二條規定
，“yifajinxinggongkaizhaobiaode
，zhaobiaorenyingjinxingzhaobiaodengji，bingzaizhidingmeijiefabuzhaobiaogonggao。chuyinbukekanglihuozheqitafeizhaobiaorenyuanyinquxiaowai，zhaobiaorenbudezaifabuzhaobiaogonggaohoushanzizhongzhizhaobiao。”