本ben次ci新xin冠guan疫yi情qing發fa生sheng後hou，一yi方fang麵mian，加jia劇ju了le財cai政zheng增zeng收shou壓ya力li，另ling一yi方fang麵mian也ye使shi我wo們men看kan到dao除chu北bei上shang廣guang江jiang浙zhe等deng特te大da型xing城cheng市shi或huo經jing濟ji發fa達da地di區qu外wai，更geng多duo的de省sheng市shi存cun在zai醫yi療liao體ti係xi和he設she施shi不bu健jian全quan、三甲醫院數量少、先進的醫療設施設備不夠充足的情況。未來勢必需要國家財政和地方財政持續在諸如公共衛生、醫療教育、數字化城市等方麵進一步加大基建補短板的投入。財政部負責同誌近期在《求事》雜誌上發表的文章指出，“單純靠擴大財政支出規模來實施積極的財政政策行不通，必須向內挖潛，堅持優化結構、盤活存量、用好增量”。而自2017年開始，發改投資〔2017〕1266號文、中發〔2018〕27號文、國辦發〔2018〕101號文、國辦函〔2019〕40號文等文件公布後，金融市場和基礎設施建設領域的朋友圈就廣泛討論認為： TOT（移交-運營-移交）模式在能夠有效地應用於PPP（政府與社會資本合作）項目的同時，也能夠對化解地方政府債務，推動供給側結構改革起到促進作用。
針對TOT模式下，轉讓的是資產權屬還是經營權？轉讓價格如何確定？如何結合國有資產轉讓程序與PPP采購流程？地方PPP財政承受能力達到上限，還想做TOT怎麼辦？TOT沒有建設內容，如何能夠吸引建築類施工企業的投資熱度？諸如此等問題，筆者希望借助此文與各位讀者進行簡單的梳理和經驗分享。
一、 TOT模式中容易混淆的問題
1. 概念及實施方式
根據財金〔2014〕113號文，TOT模式是指“政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，並由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿後資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。”其實，早在本輪PPP模式興起之前，在供排水領域市場化的過程中，北京首創股份有限公司、北控水務（中國）投資有限公司和北京碧水源科技股份有限公司等市場中的國有和民營領軍企業，每年都會通過TOT模式收購或改製地方政府持有的“老水司”。可以說，TOT與BOT（建設-運營-移交）同樣都是PPP模式中主要的項目實施方式。
就項目實施方式而言，發改投資〔2017〕1266號文明確“對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和具體情況，可通過轉讓-運營-移交（TOT）、改建-運營-移交（ROT）、轉讓-擁有-運營（TOO）、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。”不(bu)難(nan)看(kan)出(chu)，除(chu)了(le)較(jiao)為(wei)常(chang)用(yong)的(de)通(tong)過(guo)政(zheng)府(fu)采(cai)購(gou)方(fang)式(shi)選(xuan)擇(ze)與(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)進(jin)行(xing)合(he)作(zuo)外(wai)，對(dui)於(yu)那(na)些(xie)經(jing)營(ying)性(xing)較(jiao)好(hao)，可(ke)以(yi)依(yi)托(tuo)項(xiang)目(mu)收(shou)益(yi)自(zi)我(wo)實(shi)現(xian)收(shou)支(zhi)平(ping)衡(heng)的(de)供(gong)水(shui)、供熱和收費高速公路等項目，也可以通過TOT模式（包括通過在國有資產交易平台交易股權）實現股權合作，盤活存量資產。
2. 轉讓標的的屬性
雖然財金〔2014〕113號文給予的TOT模式的定義中，表述為“政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司”，但結合國有資產轉讓和公共事業領域資產安全性等方麵的考慮，在過往的實踐和2014年之後的項目操作中，絕大多數TOT項目采用的是經營權的轉讓，那麼TOT轉讓標的究竟是資產還是經營權呢？在TOT模式中的兩個“T”中，第一個“T”我們通常稱其為正向移交，第二“T”我們稱其為反向移交。在正向移交時，鑒於我國尚未有明確的“經營權”的法律定義，但根據《物權法》對所有權的定義可以看出，一個完整的所有權，包括占有、使用、收益、處置四項權益，而不論是BOT還是TOT等deng模mo式shi的de特te許xu經jing營ying權quan授shou予yu，均jun會hui通tong過guo協xie議yi條tiao款kuan約yue定ding相xiang應ying的de權quan利li義yi務wu，社she會hui資zi本ben方fang或huo項xiang目mu公gong司si通tong常chang並bing不bu具ju有you對dui投tou資zi所suo形xing成cheng的de固gu定ding資zi產chan的de處chu置zhi權quan利li。也ye正zheng因yin如ru此ci，在zai反fan向xiang移yi交jiao時shi，社she會hui資zi本ben方fang或huo項xiang目mu公gong司si，即ji便bian是shi國guo有you或huo國guo有you並bing表biao企qi業ye，也ye需xu要yao在zai經jing營ying權quan或huo特te許xu經jing營ying攤tan銷xiao完wan畢bi後hou，將jiang項xiang目mu資zi產chan的de占zhan有you、使用、收益權利無償移交給政府方，項目公司則依據《公司法》規定的程序和財產分配方式清算解散。
3. 轉讓價格的確定方式
因yin正zheng向xiang移yi交jiao時shi的de存cun量liang資zi產chan通tong常chang為wei具ju備bei公gong益yi屬shu性xing的de國guo有you資zi產chan，因yin此ci其qi轉zhuan讓rang依yi法fa應ying當dang符fu合he國guo有you資zi產chan轉zhuan讓rang的de審shen批pi程cheng序xu和he評ping估gu程cheng序xu。為wei了le避bi免mian國guo有you資zi產chan流liu失shi，PPP領域相關的規定也對存量資產轉讓提出了資產評估的程序要求。比如財金〔2016〕92號文第五條和第三十條規定“存量項目實施方案的編製依據還應包括存量公共資產建設、運營維護的曆史資料以及第三方出具的資產評估報告等”，“存量PPP項目中涉及存量國有資產、股權轉讓的，應由項目實施機構會同行業主管部門和財政部門按照國有資產管理相關辦法，依法進行資產評估，防止國有資產流失”。此外，發改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》第18條也規定“包含轉讓資產（或股權）的合作項目，應明確項目盡職調查、清產核資、資產評估等前期工作要求。”
對(dui)於(yu)具(ju)體(ti)項(xiang)目(mu)來(lai)講(jiang)，存(cun)量(liang)資(zi)產(chan)未(wei)經(jing)評(ping)估(gu)，難(nan)以(yi)確(que)定(ding)其(qi)基(ji)礎(chu)價(jia)值(zhi)，也(ye)就(jiu)無(wu)法(fa)進(jin)行(xing)相(xiang)應(ying)的(de)物(wu)有(you)所(suo)值(zhi)定(ding)量(liang)評(ping)價(jia)，影(ying)響(xiang)物(wu)有(you)所(suo)值(zhi)論(lun)證(zheng)和(he)實(shi)施(shi)方(fang)案(an)的(de)編(bian)製(zhi)，進(jin)而(er)影(ying)響(xiang)項(xiang)目(mu)總(zong)投(tou)資(zi)額(e)的(de)確(que)定(ding)與(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)方(fang)的(de)投(tou)資(zi)收(shou)益(yi)測(ce)算(suan)。
根據財辦金〔2017〕92號文第二條的規定，涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行相關國有資產審批、評估手續的，不得入庫或應予以清退。在甘肅省根據財辦金〔2017〕92號文的要求清理PPP項目庫的實踐中，嘉峪關市第一人民醫院南市區遷建項目、嘉峪關市中醫院PPP項目和武威市古浪縣水環境治理PPP項目均因為“TOT涉及國有資產權益轉移的存量項目未按規定履行國有資產審批、評估手續”被退出管理庫，調至儲備清單。
綜上，TOT模式下存量資產移交未履行國有資產審批、評估手續不符合國有資產管理規範，如果采取PPP模式運作，且屬於不合規的PPPxiangmu，buderukuhuoyingyuyiqingtui。weici，jianyishehuizibenfangzaitouzijuecejieduanyuzhengfufangquerencunliangzichanyijiaoshifouyiyifalvxingpinggushouxu，bingduicunliangxiangmudezichanpinggufanweiheguzhifangfayuyiguanzhu。
二、 TOT模式中容易忽視的法律風險
1. 移交程序未明確約定的風險
政府向社會資本方移交資產影響著項目的日後運營，但政府方和社會資本方在約定移交程序時，往往會出現以下問題，比如：存量項目移交的內容約定不明，是所有權移交還是經營權、收益權移交約定不明；轉讓價款支付方式、期限、程序約定不明；缺乏關於移交後的性能測試、移交後的維修責任、相關環保責任劃分等事項的約定條款。此類問題將在很大程度上影響存量項目移交和整體項目的進度、影響移交程序中雙方權利義務的確定以及後續潛在的風險責任劃分。
為順利進行移交，《政府和社會資本合作項目通用合作指南》設置第七章“政府移交資產”專章來重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交範圍和標準、移交程序及違約責任等。為此，我們建議按照《政府和社會資本合作項目通用合作指南》的規定，在項目合同中對移交前準備工作做出明確安排，包括移交內容和進度安排、gefangzerenheyiwuyijifuzeyijiaodegongzuojigouhegongzuojizhideng，yibaozhengxiangmushunliyijiao。jiujuticaozuohuanjie，zhengfufangheshehuizibenfangkeqianshuzhuanxiangdezichanyijiaoxieyiduiyixiashixiangjinxingyueding：(1)移交範圍，如資產、資料、產權等；(2)進度安排；(3)移交驗收程序；(4)移交標準，如設施設備技術狀態、資產法律狀態等；(5)移交的責任和費用；(6)移交的批準和完成確認；(7)其他事項，如項目人員安置方案、項目保險的轉讓、承包合同和供貨合同的轉讓、技術轉讓及培訓要求等。通過盡量明確移交範圍、移交程序、移交過程中的權利義務等，減少移交時可能產生的爭議。
存量資產前期手續和資料包括但不限於項目立項、環評、初設、消防、竣工等資料原件、各項批複原件，與項目設施的使用或操作有關的軟件或各項文件等存量公共資產建設、運營維護的曆史資料。存量資產前期手續不完善可能導致資產狀況存在瑕疵，比如項目設施、土地及所涉及的任何資產存在立項手續不全、權屬不清、爭議糾紛，或其上設置了擔保及其他第三人權利限製，均可能影響移交後項目的正常運營，影響社會資本方運營收入的獲取。
因此，對於存量資產移交項目，建議交易雙方共同組建移交小組，對移交資產進行盡職調查、清產核資；對包括項目的建設資料、曆史沿革、產出狀況、運營數據、債權債務、權利限製等情況進行梳理；存量資產涉及債務的，建議清理債務後移交；務必保留好詳細的移交清單，移交清單的內容不應少於資產評估報告中所涉及的被計入評估值的資產、權利和義務。對於資產受讓方而言，建議在協議中增加轉讓方對於資產瑕疵的處理方案，並在聲明和保證條款中對此予以列明。
三、 優化TOT模式以促進投資的建議
1. 目前TOT模式推行不暢的主要原因
實踐中，一方麵，TOT模mo式shi不bu具ju備bei建jian設she階jie段duan，存cun量liang項xiang目mu在zai合he作zuo期qi內nei的de現xian金jin流liu難nan以yi獨du立li覆fu蓋gai投tou資zi本ben息xi，而er缺que少shao建jian設she內nei容rong，也ye使shi得de目mu前qian以yi施shi工gong類lei企qi業ye為wei主zhu的de社she會hui資zi本ben方fang無wu法fa獲huo取qu施shi工gong利li潤run，需xu要yao與yu其qi他ta具ju備bei收shou益yi的de項xiang目mu打da包bao共gong同tong實shi施shi，增zeng加jia了le項xiang目mu組zu合he的de難nan度du和he難nan以yi保bao證zheng獲huo取qu投tou資zi收shou益yi的de風feng險xian；另一方麵，地方政府也往往對所轄資產保有私心，不願將優質的經營性資產對外提供，更多的是整合一些運營效益不佳、資產有破損瑕疵、現金流不穩定的“次等項目”，降低了社會資本方的參與意願。
2. TOT模式的顯著優勢
在TOT模(mo)式(shi)下(xia)，經(jing)盡(jin)職(zhi)調(tiao)查(zha)整(zheng)改(gai)的(de)項(xiang)目(mu)資(zi)產(chan)，經(jing)評(ping)估(gu)及(ji)相(xiang)關(guan)程(cheng)序(xu)後(hou)即(ji)可(ke)通(tong)過(guo)轉(zhuan)讓(rang)的(de)方(fang)式(shi)轉(zhuan)化(hua)為(wei)流(liu)動(dong)資(zi)金(jin)，投(tou)資(zi)人(ren)不(bu)需(xu)要(yao)承(cheng)擔(dan)新(xin)建(jian)項(xiang)目(mu)建(jian)設(she)成(cheng)本(ben)超(chao)支(zhi)、施shi工gong延yan期qi等deng建jian設she期qi風feng險xian，且qie社she會hui資zi本ben方fang或huo項xiang目mu公gong司si從cong政zheng府fu方fang接jie手shou項xiang目mu後hou即ji可ke快kuai速su開kai展zhan運yun營ying並bing獲huo取qu穩wen定ding運yun營ying收shou入ru，非fei常chang有you利li於yu協xie助zhu地di方fang政zheng府fu化hua解jie存cun量liang隱yin性xing債zhai務wu，以yi及ji開kai展zhan補bu短duan板ban的de重zhong大da項xiang目mu建jian設she。
3. 優化TOT模式的探討
結合上述問題及思考，並遵循中央強調的通過市場化融資、盤活各類資產推進供給側結構改革和化解隱性債務的政策導向，我們就某新型城鎮化綜合開發項目實踐中使用的“TOT+BOT”模式進行簡要分析，僅作為後續項目盤活存量資產、實現各參與方共贏的模式探討。
所謂“TOT+ BOT“模式的主要方案，即由地方政府通過TOT模式取得存量資產轉讓款，並以此作為BOT模式下新的基礎設施和公用事業建設項目的資本金、付費資金。同時，地方政府可搭配專項債資金開展項目土地一級開發，包括征地拆遷及土地平整等工作。例如通過EPC等模式公開選聘社會資本方，就整體項目分期實施土地平整工作。由社會資本方提供新型城鎮化綜合開發、產業導入和運營的整體思路，為與後續項目開展PPP模式相結合做好總體規劃和安排，並通過施工利潤為社會資本方參與PPP模式中新建BOT項目的資本金部分提供獲取途徑。
而PPP項目階段（TOT+BOT模式），地方政府需首先圈定具有一定收益的公益性的存量資產項目，通過TOT模mo式shi移yi交jiao社she會hui資zi本ben方fang，政zheng府fu方fang可ke獲huo取qu存cun量liang資zi產chan轉zhuan讓rang價jia款kuan。與yu此ci同tong時shi，社she會hui資zi本ben方fang通tong過guo聯lian合he資zi金jin方fang為wei地di方fang政zheng府fu籌chou資zi，可ke供gong地di方fang政zheng府fu用yong於yu繼ji續xu實shi施shi新xin建jianBOT部分所需的項目資本金以及用於化解其他隱性債務。政府方取得資金且完成項目前期涉及的土地一級開發工作後，由社會資本方通過BOT模式就其規劃並參與整理好的土地分批實施綜合開發。對於地方政府通過TOT模式盤活的資金中未投資用於新建BOT項目的部分，也可以通過EPCmoshihuoqitazhaoshangyinzimoshijinyibushishipianquneigongyixingsheshihuotudikaifaxiangguanjichusheshidejianshegongzuo，chongfenliyongbeipanhuodezijin，daidongdifangxiangmutouzijichanyeshengji。
該模式下，地方政府以存量帶增量，通過TOT模式將存量資產進行“盤活”，籌(chou)集(ji)資(zi)金(jin)用(yong)於(yu)滿(man)足(zu)新(xin)建(jian)項(xiang)目(mu)的(de)資(zi)本(ben)金(jin)需(xu)求(qiu)，緩(huan)解(jie)當(dang)前(qian)財(cai)政(zheng)壓(ya)力(li)，甚(shen)至(zhi)化(hua)解(jie)地(di)方(fang)隱(yin)性(xing)債(zhai)務(wu)，以(yi)較(jiao)小(xiao)資(zi)金(jin)投(tou)入(ru)撬(qiao)動(dong)大(da)體(ti)量(liang)項(xiang)目(mu)包(bao)，實(shi)現(xian)區(qu)域(yu)內(nei)項(xiang)目(mu)有(you)序(xu)落(luo)地(di)；同時，引入社會資本方、金融機構等專業力量，通過市場化融資推動地方產業升級，發揮政府機構和社會資本各自的優勢，實現“大力提質增效，更加注重結構調整”的“積極的財政政策”。此外，通過引入國家積極倡導的政府專項債方式可定向為項目提供資金支持，契合國家政策的鼓勵和支持。
