《最高人民法院關於審理行政協議案件若幹問題的規定》（以下簡稱“行政協議司法解釋”）曆時三年，前後二十四次易稿，於2019年11月27日發布，並於2020年1月1日正式開始施行。行政協議司法解釋采取規定的形式[1]，帶有強烈的司法造法色彩，對行政協議的識別、效力認定、舉證責任設置等問題進行了專門規製，力圖規範行政協議實踐，助力誠信政府建設，改善營商環境。
自2015年《行政訴訟法》首(shou)次(ci)將(jiang)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)納(na)入(ru)行(xing)政(zheng)訴(su)訟(song)受(shou)案(an)範(fan)圍(wei)以(yi)來(lai)，天(tian)達(da)共(gong)和(he)政(zheng)府(fu)法(fa)律(lv)服(fu)務(wu)團(tuan)隊(dui)持(chi)續(xu)關(guan)注(zhu)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)相(xiang)關(guan)立(li)法(fa)及(ji)司(si)法(fa)實(shi)踐(jian)，並(bing)代(dai)表(biao)客(ke)戶(hu)處(chu)理(li)了(le)大(da)量(liang)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)相(xiang)關(guan)糾(jiu)紛(fen)。在(zai)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)司(si)法(fa)解(jie)釋(shi)正(zheng)式(shi)施(shi)行(xing)的(de)第(di)一(yi)時(shi)間(jian)，我(wo)們(men)獻(xian)上(shang)此(ci)文(wen)，以(yi)供(gong)各(ge)方(fang)參(can)考(kao)。
一、特點
（一）問題性導向明顯
行政協議司法解釋將原本不屬於行政協議受案範圍的礦業權使用權出讓協議、保障性住房買賣、出(chu)租(zu)協(xie)議(yi)和(he)部(bu)分(fen)政(zheng)府(fu)與(yu)社(she)會(hui)資(zi)本(ben)合(he)作(zuo)協(xie)議(yi)，納(na)入(ru)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)受(shou)案(an)範(fan)圍(wei)之(zhi)內(nei)，問(wen)題(ti)性(xing)導(dao)向(xiang)明(ming)顯(xian)。實(shi)際(ji)上(shang)，行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)司(si)法(fa)解(jie)釋(shi)選(xuan)擇(ze)將(jiang)礦(kuang)業(ye)權(quan)使(shi)用(yong)權(quan)出(chu)讓(rang)協(xie)議(yi)納(na)入(ru)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)受(shou)案(an)範(fan)圍(wei)，同(tong)凱(kai)奇(qi)萊(lai)探(tan)礦(kuang)權(quan)案(an)聯(lian)係(xi)緊(jin)密(mi)，而(er)選(xuan)擇(ze)將(jiang)保(bao)障(zhang)性(xing)住(zhu)房(fang)買(mai)賣(mai)、出租糾紛納入行政協議受案範圍，契合了當前抑製房價促進房地產市場良性發展的政策要求[2]，將部分政府與社會資本合作協議納入行政協議受案範圍，也同當前PPP項目的快速發展擴張有關[3]。最高法院法官在進行行政協議司法解釋立法背景和目的介紹時，也明確了行政協議司法解釋的出台就是要解決當前一批熱點問題。
（二）模仿民事法律規範進行行政協議裁判規則製定
行政協議司法解釋對於舉證責任、協議效力確定、時效製度、管(guan)轄(xia)製(zhi)度(du)等(deng)問(wen)題(ti)的(de)規(gui)定(ding)，都(dou)存(cun)在(zai)模(mo)仿(fang)民(min)事(shi)法(fa)律(lv)規(gui)範(fan)的(de)痕(hen)跡(ji)。在(zai)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)司(si)法(fa)解(jie)釋(shi)出(chu)台(tai)前(qian)，最(zui)高(gao)法(fa)院(yuan)在(zai)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)案(an)件(jian)的(de)實(shi)際(ji)處(chu)理(li)過(guo)程(cheng)中(zhong)，也(ye)大(da)量(liang)參(can)照(zhao)民(min)事(shi)訴(su)訟(song)法(fa)以(yi)及(ji)民(min)事(shi)實(shi)體(ti)法(fa)對(dui)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)中(zhong)存(cun)在(zai)的(de)部(bu)分(fen)問(wen)題(ti)進(jin)行(xing)處(chu)理(li)，本(ben)次(ci)修(xiu)改(gai)實(shi)際(ji)上(shang)是(shi)將(jiang)這(zhe)種(zhong)有(you)效(xiao)經(jing)驗(yan)固(gu)化(hua)上(shang)升(sheng)為(wei)製(zhi)度(du)。
二、革新點
2015年《行政訴訟法》修改，將行政協議納入行政訴訟受案範圍之內，並明確了政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議兩類有名行政協議。最高法院為了統一裁判尺度，於同年頒布法釋[2015]9號司法解釋，以五分之一的篇幅對行政協議審判相關問題進行了簡要的規定。待到2018年，法釋[2018]1號司法解釋頒布，將法釋[2015]9號司法解釋廢止，並將行政協議審判相關規定全部刪除，同年最高法院將行政協議司法解釋納入立項計劃[4]。jiezhidaoxingzhengxieyisifajieshibanbushi，jiwusifajieshiduixingzhengxieyishenpangongzuoyuyizhiyin，yewuzhuanmenlifaduixingzhengxieyishijianyuyiguizhi。zaiwufakeyideqingkuangxia，gejifayuanyiranshiyongfashi[2015]9號司法解釋的相關規定，對行政協議進行處理[5]。但法釋[2015]9號司法解釋隻對行政協議案件的主要問題作了規定，遠遠不能滿足司法實踐的需要，同時鑒於行政協議兼具“協議性”，不同於一般行政行為，故最高法院出台行政協議司法解釋，對相關問題進行了比較係統的規定[6]。具體而言，行政協議司法解釋作出以下革新：
（一）調整了行政協議識別標準
1、調整了行政協議的定義
行政協議識別的標準由定義而生，而行政協議司法解釋調整了行政協議的定義，改變了法釋[2015]9號司法解釋所采取的五要素說（主體要素、目的要素、職權要素、標的要素、合意要素）。此前的五要素說以職權要素作為構成要件，將部分公認的行政協議排除在行政協議範圍之外[7]，混淆了合法要件和構成要件，各方對此多有詬病[8]。行政協議司法解釋轉用四要素說（主體要素、目的要素、標的要素、合意要素），不再將職權要素作為行政協議構成要件，將其轉變為行政協議的合法要件，避免了將部分行政協議被排除在行政協議受案範圍之外。
2、通過正麵列舉和反麵列舉調整了行政協議範圍
行政協議司法解釋在《行政訴訟法》的基礎上，新增了礦業權等國有自然資源使用權出讓協議、政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議、fuhedingyiguidingdezhengfuyushehuizibenhezuoxieyisanleiyoumingxingzhengxieyi。xuyaozhuyideshi，zaiyiwangdeshenpanhuodongzhong，woguofayuanwangwangjiangshangshusanleixieyishizuominshihetong，bingyiminshisusongchengxuchulixiangguanjiufen[9]。
tongshixingzhengxieyisifajieshihaicaiyongfanmianliejudefangshi，jiangxingzhengjiguandeneibuxieyiherenshixieyizheliangleixieyipaichuchuxingzhengxieyifanweizhiwai。erzhiqianzaililunjie，xingzhengjiguandeneibuxieyibeirendingweishixingzhengxieyi[10]。而人事協議實際上一直就被排除在行政訴訟的受案範圍之外[11]。在zai行xing政zheng協xie議yi司si法fa解jie釋shi發fa布bu會hui上shang，最zui高gao法fa院yuan法fa官guan明ming確que了le這zhe兩liang類lei協xie議yi是shi由you於yu不bu符fu合he行xing政zheng協xie議yi的de基ji本ben構gou成cheng要yao素su，所suo以yi被bei排pai除chu在zai行xing政zheng協xie議yi糾jiu紛fen受shou案an範fan圍wei之zhi外wai 。
3、確立了行政協議識別的雙層標準
行政協議識別是行政協議處理的起始點，行政協議與民事合同最大的區別在於其標的不同[12]，最zui高gao法fa院yuan通tong過guo發fa布bu參can考kao性xing案an例li的de方fang式shi，確que立li了le行xing政zheng協xie議yi識shi別bie的de雙shuang層ceng標biao準zhun，其qi中zhong第di一yi層ceng是shi形xing式shi標biao準zhun，也ye即ji判pan定ding訴su爭zheng協xie議yi是shi否fou符fu合he主zhu體ti要yao素su、合意要素，第二層是實質標準，也即判定訴爭協議是否符合標的要素和目的要素。
（二）采取推定管轄製度
為wei了le解jie決jue下xia級ji法fa院yuan推tui諉wei受shou理li行xing政zheng協xie議yi相xiang關guan糾jiu紛fen這zhe一yi問wen題ti，行xing政zheng協xie議yi司si法fa解jie釋shi設she置zhi了le推tui定ding管guan轄xia製zhi度du，規gui定ding原yuan告gao就jiu行xing政zheng協xie議yi相xiang關guan糾jiu紛fen提ti起qi民min事shi訴su訟song，被bei法fa院yuan以yi訴su爭zheng案an件jian屬shu於yu行xing政zheng協xie議yi為wei由you裁cai定ding不bu予yu立li案an或huo駁bo回hui起qi訴su的de，當dang事shi人ren又you就jiu同tong一yi糾jiu紛fen提ti起qi行xing政zheng訴su訟song的de，人ren民min法fa院yuan必bi須xu立li案an。推tui定ding管guan轄xia製zhi度du的de設she置zhi實shi際ji上shang限xian製zhi了le後hou續xu法fa院yuan的de立li案an審shen查zha權quan，防fang止zhi各ge級ji法fa院yuan推tui諉wei受shou理li有you關guan案an件jian，避bi免mian部bu分fen界jie定ding不bu清qing的de案an件jian在zai行xing政zheng訴su訟song和he民min事shi訴su訟song中zhong均jun不bu被bei受shou理li的de尷gan尬ga局ju麵mian的de產chan生sheng，有you助zhu於yu為wei相xiang對dui人ren提ti供gong無wu漏lou洞dong的de司si法fa保bao護hu[13]。
（三）增加了訴訟類型和法院判決的類型
susongleixingyuyuangaodesusongqingqiuxiangduiying，ersusongleixingyouyuxingzhengsusongpanjueleixingxianglianxi。woguoxingzhengsusongquelideshiyizhongkeguansusongzhidu，qiangtiaoduixingzhengxingweihefaxingdeshenzha，hushileyuangaosusongqingqiuzheyisusongyuantouyinsu[14]，難以有效回應原告的訴訟請求。而行政協議糾紛中原告訴訟請求種類多樣，原有的行政協議判決類型無法滿足行政協議案件多樣性、複雜性裁判的要求[15]。鑒於此，行政協議司法解釋在《行政訴訟法》的基礎上，增加了原告請求判決確認行政協議的效力、請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議、請求判決撤銷、解除行政協議三種新的行政訴訟類型，並增加了相應的判決類型。
（四）明確了行政協議效力的裁判規則
行政協議司法解釋結合行政協議特征，模仿民事法律規範，規定了行政協議效力的裁判規則。行政協議司法解釋確定了重大明顯違法的、或者按照民事合同規範應當認定為是無效合同的行政協議，屬於無效行政協議；明確了存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形的行政協議，屬於可撤銷的行政協議；確定了應當經過其他機關批準等程序後才能生效的協議，如果未經其他機關批準的，屬於效力待定的行政協議。
（五）明確了行政機關麵對相對人不履行行政協議義務的救濟途徑
行政協議司法解釋依然未突破“民告官”desusongmoshi，yiranjinzhibeigaotiqifansu，duiyuxiangduirenbulvxingxingzhengxieyiyiwudeqingkuang，mingquelexingzhengzhutiyinggaitongguofeisuxingzhengzhixingchengxulaihuoqujiuji。
（六）限縮了行政協議糾紛審判中參照適用民事法律規範的範圍
行政協議司法解釋改變了法釋[2015]9號司法解釋對於行政協議糾紛處理法律適用的規定，將適用對象由“不違反行政法和行政訴訟法強製性規定的民事法律規範”調整為“民事法律規範關於民事合同的相關規定”，實際上限縮了行政協議糾紛審判中法律適用的範圍，將參照適用範圍從“民事法律規範”縮小到“民事法律規範關於民事合同的相關規定”。
（七）其他
1、列舉了幾種行政協議原告資格
行政協議司法解釋明確了招標、拍賣、掛(gua)牌(pai)等(deng)競(jing)爭(zheng)性(xing)活(huo)動(dong)參(can)與(yu)者(zhe)，對(dui)競(jing)爭(zheng)性(xing)活(huo)動(dong)中(zhong)涉(she)及(ji)的(de)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)具(ju)有(you)訴(su)權(quan)，而(er)此(ci)前(qian)此(ci)種(zhong)糾(jiu)紛(fen)的(de)解(jie)決(jue)主(zhu)要(yao)依(yi)靠(kao)投(tou)訴(su)舉(ju)報(bao)。同(tong)時(shi)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)司(si)法(fa)解(jie)釋(shi)還(hai)明(ming)確(que)了(le)用(yong)益(yi)物(wu)權(quan)人(ren)和(he)公(gong)房(fang)承(cheng)租(zu)人(ren)對(dui)房(fang)屋(wu)土(tu)地(di)征(zheng)收(shou)補(bu)償(chang)協(xie)議(yi)具(ju)有(you)訴(su)權(quan)，而(er)此(ci)前(qian)承(cheng)租(zu)人(ren)往(wang)往(wang)被(bei)排(pai)除(chu)在(zai)利(li)害(hai)關(guan)係(xi)人(ren)範(fan)圍(wei)之(zhi)外(wai)。
2、明確了行政協議的起訴期限
行政協議司法解釋保留了法釋[2015]9號hao司si法fa解jie釋shi對dui於yu訴su訟song時shi效xiao的de規gui定ding，區qu分fen了le未wei按an協xie議yi約yue定ding履lv約yue和he違wei法fa行xing政zheng兩liang種zhong情qing形xing，對dui於yu前qian者zhe適shi用yong民min事shi訴su訟song的de時shi效xiao製zhi度du，對dui於yu後hou者zhe適shi用yong行xing政zheng訴su訟song的de起qi訴su期qi限xian製zhi度du。這zhe樣yang避bi免mian了le對dui未wei按an協xie議yi約yue定ding履lv約yue這zhe種zhong情qing形xing適shi用yong較jiao短duan的de行xing政zheng訴su訟song起qi訴su期qi限xian，防fang止zhi了le簽qian約yue主zhu體ti不bu同tong而er起qi訴su期qi限xian不bu同tong的de不bu公gong平ping狀zhuang況kuang的de出chu現xian。
3、調整了行政協議案件的管轄製度
行政協議司法解釋規定了當事人書麵約定選擇被告所在地、原告所在地、協議履行地、協議訂立地、標biao的de物wu所suo在zai地di等deng與yu爭zheng議yi有you實shi際ji聯lian係xi地di點dian的de人ren民min法fa院yuan關guan係xi的de，人ren民min法fa院yuan從cong其qi約yue定ding。實shi際ji上shang是shi增zeng加jia了le當dang事shi人ren可ke以yi選xuan擇ze的de糾jiu紛fen解jie決jue法fa院yuan，可ke以yi一yi定ding程cheng序xu上shang克ke服fu地di方fang保bao護hu主zhu義yi，有you助zhu於yu相xiang對dui人ren得de到dao公gong正zheng審shen判pan。同tong時shi行xing政zheng協xie議yi司si法fa解jie釋shi明ming確que了le除chu法fa律lv、行政法規或者我國締結、參加的國際條約另有規定，當事人約定仲裁條款無效，排除了仲裁機構對行政協議的管轄權。
4、明確了行政協議糾紛可以調解
《行政訴訟法》第六十條規定，行政案件原則上不適用調解，但是行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。本次行政協議規定行政協議糾紛可以適用調解，某種程度上突破了《行政訴訟法》的規定，增加了行政案件可以調解的範圍。
三、存在的不足
（一）依然未界定部分爭議較大的協議的性質
行政協議司法解釋對行政協議的識別標準進行了調整，新增了三類協議作為有名行政協議，但依然未明確實際活動中爭議較大的PPP協議和國有土地使用權出讓協議的性質，而這兩類協議相關的糾紛數量極大，且涉及利益極廣，其性質和糾紛解決途徑亟待明確。
（二）侵權賠償不足
由於行政協議違約既可能涉及當事人的期待利益，也可能涉及到當事人的固有利益，所以就會出現契約與侵權的邊際問題[16]，也即當事人對於行政協議糾紛既可以主張對方當事人承擔違約責任，也可以主張對方當事人承擔侵權責任[17]。目(mu)前(qian)行(xing)政(zheng)協(xie)議(yi)司(si)法(fa)解(jie)釋(shi)規(gui)定(ding)當(dang)事(shi)人(ren)可(ke)以(yi)依(yi)照(zhao)協(xie)議(yi)約(yue)定(ding)主(zhu)張(zhang)違(wei)約(yue)金(jin)，同(tong)時(shi)規(gui)定(ding)法(fa)院(yuan)可(ke)以(yi)參(can)照(zhao)適(shi)用(yong)民(min)事(shi)法(fa)律(lv)規(gui)範(fan)中(zhong)合(he)同(tong)法(fa)相(xiang)關(guan)法(fa)律(lv)規(gui)範(fan)進(jin)行(xing)裁(cai)判(pan)，所(suo)以(yi)當(dang)事(shi)人(ren)利(li)用(yong)行(xing)政(zheng)訴(su)訟(song)主(zhu)張(zhang)違(wei)約(yue)責(ze)任(ren)幾(ji)乎(hu)同(tong)於(yu)利(li)用(yong)民(min)事(shi)訴(su)訟(song)主(zhu)張(zhang)違(wei)約(yue)責(ze)任(ren)。但(dan)目(mu)前(qian)當(dang)事(shi)人(ren)隻(zhi)能(neng)依(yi)據(ju)《國家賠償法》主張侵權責任，而《國家賠償法》賠償範圍小、標準低，不賠償精神損害賠償，不賠償間接損失，與《侵權責任法》xiangbi，zaipeichangfanweihepeichangbiaozhunfangmianchabiejida，duidangshirendequanlibaohujiweibuzu。jinyinweiqinquanrendebutong，zaochengdangshirenkeyizhuzhangdeqinquansunhaipeichangqubiejida，hennanshuoshigongpingde[18]。所以，當事人在行政協議糾紛中主張侵權責任，所能獲得的賠償是不足的，而這也導致大部分市場主體不願意選擇行政訴訟方式解決PPP協議爭議、國有土地使用權出讓合同爭議。
四、結語
行政協議乃由契而治之典範[19]，兼具“行政性”和“協議性”，有別於一般的單方行政行為。而行政訴訟法是圍繞著單方行政行為構建的，以客觀訴訟為立場[20]，且在理念層麵漠視保護私權[21]，zirannanyiyouxiaohuiyingdangshirendehelisuqiu。zaiyiyouxingzhengsusongfatixishang，jinxingxiaoxiuxiaobunengyidingchengdushangnengjiejuexingzhengxieyiwenti，danshiyiranbunengshixianxingzhengxieyijiufendetuoshanchuli。xingzhengxieyijiufenchulidekunjingshijishangfanyinglewoguoxianyoudexingzhengfatixicunzaidewenti，xingzhengsusongfabuyingdangzhiguanzhuduixingzhengzhutidesifajiandu，gengyinggaiguanzhuduixiangduirendesiquanbaohuhesunshitianping。fazhishizuihaodeyingshanghuanjing，chengxinnailiguozhiben，zhiyouzengdazhengfuweiyuechengben，wanshanshehuixinyongtixi，qieshibaozhangxiangduirenquanyi，caikequxinyumin。
注釋：
[1]根據《最高人民法院關於司法解釋工作的規定》第六條第三款之規定，根據立法精神對審判工作中需要製定的規範、意見等司法解釋，采用“規定”的形式。
[2]澎湃新聞，網址：
https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4084659（瀏覽時間為：2020年1月6日）。
[3]中國經濟網，網址：
http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201912/10/t20191210_33822504.shtml（瀏覽時間為：2020年1月5日）。
[4]參見《最高人民法院2018年度司法解釋立項計劃》（法辦[2018]121號）。
[5]參見最高法院案號為：（2018）最高法行申6335號行政裁定書、（2018）最高法行申7459號行政裁定書、（2019）最高法行申6705號行政裁定書、 (2018)最高法行申3619號行政裁定書。
[6]中國法院網，網址：
https://www.chinacourt.org/index.php/article/subjectdetail/id/MzAwNMgxNoABAA.shtml（瀏覽時間為：2020年1月6日）。
[7]沈福俊.司法解釋中行政協議定義論析——以改造“法定職責範圍內”的表述為中心[J].法學,2017(10):90-99.
[8]郭修江.行政協議案件審理規則——對《行政訴訟法》及其適用解釋關於行政協議案件規定的理解[J].法律適用,2016(12):45-51.；沈福俊.司法解釋中行政協議定義論析——以改造“法定職責範圍內”的表述為中心[J].法學,2017(10):90-99.
[9]關於礦業權糾紛的處理，參見最高法院(2018)最高法民終260號民事裁定書；關於海域使用權出讓合同糾紛的處理參見最高法院（2015）民申字第2741號民事裁定書、（2014）民抗字第40號民事判決；關於國有土地使用權出讓協議糾紛的處理參見最高法院（2019）最高法民申4314號民事裁定書、（2019）最高法民申4210號民事裁定書；關於政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協議糾紛的處理，參見安徽省淮南市中級人民法院(2019)皖04民終1489號民事裁定書，北京市海澱區人民法院(2019)京0108民初34933號民事判決書；關於PPP協議糾紛的處理，參見最高法院最高法院（2014）民二終字第40 號民事裁定書、（2015）民一終字第244號民事裁定書、（2015）民申字第2626 號民事裁定書。
[10]葉必豐,何淵,李煜興,等.行政協議-區域政府間合作機製研究[M].法律出版社:北京,2010:2.
[11]參見最高人民法院案號為：（2019）最高法行申6784號行政裁定、（2018）最高法民申1791號民事裁定;浙江省寧波市中級人民法院案號為：（2015）浙甬行終字第212號行政裁定。
[12]餘淩雲.行政法講義[M].清華大學出版社:北京,2010:259.
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[17]中國法院網，網址：
https://www.chinacourt.org/index.php/article/subjectdetail/id/MzAwNMgxNoABAA.shtml（瀏覽時間為：2020年1月6日）。
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