隨(sui)著(zhe)我(wo)國(guo)市(shi)場(chang)化(hua)和(he)城(cheng)鎮(zhen)化(hua)進(jin)程(cheng)的(de)加(jia)速(su)推(tui)進(jin)，用(yong)地(di)需(xu)求(qiu)持(chi)續(xu)增(zeng)長(chang)，在(zai)城(cheng)市(shi)可(ke)用(yong)土(tu)地(di)存(cun)量(liang)日(ri)漸(jian)枯(ku)竭(jie)的(de)情(qing)況(kuang)下(xia)，在(zai)廣(guang)大(da)農(nong)村(cun)地(di)區(qu)采(cai)用(yong)租(zu)賃(lin)的(de)方(fang)式(shi)流(liu)轉(zhuan)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)呈(cheng)現(xian)不(bu)斷(duan)增(zeng)長(chang)的(de)趨(qu)勢(shi)。在(zai)同(tong)樣(yang)允(yun)許(xu)集(ji)體(ti)經(jing)濟(ji)組(zu)織(zhi)以(yi)外(wai)的(de)成(cheng)員(yuan)合(he)法(fa)進(jin)入(ru)的(de)土(tu)地(di)承(cheng)包(bao)領(ling)域(yu)，也(ye)存(cun)在(zai)以(yi)簽(qian)訂(ding)租(zu)賃(lin)協(xie)議(yi)並(bing)在(zai)一(yi)定(ding)期(qi)限(xian)內(nei)有(you)償(chang)使(shi)用(yong)集(ji)體(ti)用(yong)地(di)的(de)方(fang)式(shi)來(lai)占(zhan)有(you)和(he)使(shi)用(yong)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)的(de)現(xian)象(xiang)。
jiyushangshuxiangsidewaiguantezheng，yizulindefangshijinxingnongcunjitijiansheyongdishiyongquandeliuzhuan，wulunshizaililunshang，haishishiwuzhong，doucunzaidaliangdehunxiaowuyongxianxiang。zhengruwomenqianmianjipianwenzhangsuotidaode（具體內容詳見文末鏈接），集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地(di)入(ru)市(shi)的(de)地(di)方(fang)試(shi)點(dian)與(yu)局(ju)部(bu)放(fang)開(kai)，給(gei)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)的(de)商(shang)業(ye)化(hua)開(kai)發(fa)釋(shi)放(fang)了(le)鬆(song)動(dong)的(de)信(xin)號(hao)，但(dan)就(jiu)現(xian)階(jie)段(duan)來(lai)說(shuo)，我(wo)國(guo)對(dui)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)仍(reng)存(cun)在(zai)嚴(yan)格(ge)的(de)管(guan)製(zhi)，也(ye)正(zheng)是(shi)這(zhe)類(lei)混(hun)淆(xiao)誤(wu)用(yong)的(de)行(xing)為(wei)引(yin)起(qi)了(le)不(bu)少(shao)確(que)認(ren)租(zu)賃(lin)合(he)同(tong)性(xing)質(zhi)和(he)效(xiao)力(li)的(de)農(nong)村(cun)土(tu)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)糾(jiu)紛(fen)。
jiyuci，benwenshitumingquejititudizulinyunongcuntudichengbaodefalvjiexian，liqingzheleihunyonggeishichangzhutidailaideqianzaifengxian，bingtichuxiangguanyingduijianyi，yibangzhushichangzhuti“優雅地”在法律的框架內進行集體土地的開發和利用。
一、土地租賃與農村土地承包的區別
1. 從權利性質上看
根據《物權法》的法條結構層次，土地承包經營權屬於用益物權。而土地租賃是一種債權行為，據此獲得的土地使用權隻有債權效力。
2. 從主體和客體上來看
根據《農村土地承包法》第三條規定，農村土地承包有兩種承包方式，即家庭承包和以招標、拍賣、公開協商等方式的承包。對於這兩種承包方式，其經營權的主體和客體都是不同的。
家庭承包的對象是農用地中的耕地、林地、草地，隻能由集體經濟組織內部成員承包；以招標、拍賣、公開協商等方式獲得承包經營權的主體可以為集體經濟組織以外的其他單位和個人，但直接承包的對象僅限於“四荒地”[i]。
從受讓方主體的資質上看，土地承包經營權的流轉要求受讓方有土地經營能力，什麼是所謂的“土地經營能力”呢？一般認為，受讓人應當具備基本的農技技術、農業生產經驗以及必要的農機具等。
而集體土地租賃的主體，不限於集體經濟組織內部的成員，權利主體和資質相比土地承包有所放鬆。根據《土地管理法》第四十三條規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村cun公gong共gong設she施shi和he公gong益yi事shi業ye建jian設she經jing依yi法fa批pi準zhun使shi用yong農nong民min集ji體ti所suo有you的de土tu地di的de除chu外wai。從cong上shang述shu規gui定ding可ke以yi看kan出chu，在zai集ji體ti土tu地di上shang建jian設she房fang屋wu，限xian於yu以yi下xia三san種zhong用yong途tu：
（1） 開辦鄉鎮企業
（2） 用於鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設
（3） 農村村民建設住宅
zheyiweizhechugebiejitijiansheyongdigaigeshidiandiquyiwai，jitijingjizuzhiyiwaidezhutiqudejitijiansheyongdidehefatujingjibenzhiyoutouzixingbanxiangzhenqiye。woguo《鄉鎮企業法》第二條就規定了鄉鎮企業的興辦條件：鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。
還(hai)需(xu)要(yao)注(zhu)意(yi)的(de)是(shi)，集(ji)體(ti)土(tu)地(di)租(zu)賃(lin)的(de)客(ke)體(ti)隻(zhi)限(xian)於(yu)依(yi)法(fa)取(qu)得(de)的(de)建(jian)設(she)用(yong)地(di)，農(nong)用(yong)地(di)轉(zhuan)為(wei)建(jian)設(she)用(yong)地(di)的(de)，應(ying)當(dang)嚴(yan)格(ge)按(an)照(zhao)土(tu)地(di)利(li)用(yong)總(zong)體(ti)規(gui)劃(hua)和(he)國(guo)家(jia)規(gui)定(ding)的(de)批(pi)準(zhun)權(quan)限(xian)進(jin)行(xing)。基(ji)於(yu)農(nong)村(cun)土(tu)地(di)用(yong)途(tu)的(de)嚴(yan)格(ge)管(guan)製(zhi)，農(nong)用(yong)地(di)轉(zhuan)用(yong)在(zai)審(shen)批(pi)流(liu)程(cheng)和(he)批(pi)準(zhun)的(de)主(zhu)體(ti)方(fang)麵(mian)有(you)著(zhe)嚴(yan)格(ge)而(er)複(fu)雜(za)的(de)限(xian)定(ding)（農用地的流轉問題我們後續將做專題分享）。
3. 從權利獲得程序上來看
根據《農村土地承包法》第四十八條規定，“fabaofangjiangnongcuntudifabaogeibenjitijingjizuzhiyiwaidedanweihuozhegerenchengbao，yingdangshixianjingbenjitijingjizuzhichengyuandecunminhuiyisanfenzhieryishangchengyuanhuozhesanfenzhieryishangcunmindaibiaodetongyi，bingbaoxiang（鎮）人民政府批準。由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包的，應當對承包方的資信情況和經營能力進行審查後，再簽訂承包合同。” 也就是說，集體經濟組織成員以外的人要承包土地需要三個條件：
（1）該土地沒有集體經濟組織內成員要求承包
（2）該集體經濟組織成員的2/3以上多數人都同意承包給該集體經濟組織以外的人
（3）所承包的土地應該為不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘
農nong村cun土tu地di承cheng包bao合he同tong涉she及ji村cun民min利li益yi，應ying當dang提ti請qing村cun民min會hui議yi討tao論lun決jue定ding，那na麼me，當dang存cun在zai民min主zhu決jue策ce程cheng序xu存cun在zai缺que陷xian時shi，認ren定ding農nong村cun集ji體ti土tu地di使shi用yong權quan流liu轉zhuan合he同tong的de效xiao力li在zai實shi踐jian中zhong存cun在zai一yi定ding難nan度du（關於集體土地使用權流轉與農村集體經濟組織的民主決策的關係，詳見我們往期文章）。
至(zhi)於(yu)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)租(zu)賃(lin)時(shi)應(ying)當(dang)履(lv)行(xing)的(de)程(cheng)序(xu)，國(guo)家(jia)層(ceng)麵(mian)上(shang)規(gui)定(ding)需(xu)要(yao)由(you)縣(xian)級(ji)政(zheng)府(fu)登(deng)記(ji)造(zao)冊(ce)，核(he)發(fa)證(zheng)書(shu)，依(yi)法(fa)改(gai)變(bian)用(yong)途(tu)的(de)，還(hai)應(ying)當(dang)辦(ban)理(li)土(tu)地(di)變(bian)更(geng)登(deng)記(ji)手(shou)續(xu)。具(ju)體(ti)的(de)使(shi)用(yong)權(quan)流(liu)轉(zhuan)程(cheng)序(xu)需(xu)要(yao)參(can)考(kao)各(ge)地(di)的(de)法(fa)治(zhi)實(shi)踐(jian)。如(ru)廣(guang)東(dong)省(sheng)、河(he)北(bei)省(sheng)等(deng)地(di)對(dui)於(yu)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)流(liu)轉(zhuan)工(gong)作(zuo)進(jin)行(xing)了(le)試(shi)點(dian)，並(bing)以(yi)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)規(gui)章(zhang)的(de)形(xing)式(shi)對(dui)省(sheng)內(nei)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)的(de)流(liu)轉(zhuan)進(jin)行(xing)了(le)規(gui)定(ding)。以(yi)廣(guang)東(dong)省(sheng)為(wei)例(li)，租(zu)賃(lin)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)使(shi)用(yong)權(quan)，需(xu)要(yao)履(lv)行(xing)的(de)手(shou)續(xu)有(you)：
（1）經本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意
（2）參照國有土地使用權公開交易的程序和辦法，通過土地交易市場招標、拍賣、掛牌等方式進行
（3）辦理權屬登記證明
4. 從用途上看
農村承包土地的農用管製。《農村土地承包法》第八條規定：農村土地承包應當遵守法律、法規，保護土地資源的合理開發和可持續利用。未經依法批準不得將承包地用於非農建設[ii]。承包農村集體土地的用途為從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。根據《“十三五”旅遊業發展規劃》（2016），農村集體經濟組織以外的單位和個人可以依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅遊相關的種植業、養殖業。由此可見，在不改變農村承包土地的農業用途下進行經營仍是當前土地政策的一大紅線。
通過租賃取得的集體建設用地用途相對多樣。根據現行的《土地管理法》第六十三條的規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。該條但書部分在某種程度上為集體土地非農開發使用也提供了可能。
另外，在國家擬修法進行農村土地製度改革的大背景下，今年年初發布的《土地管理法》《城市房地產管理法》（修正案草案）征求意見中就建議，將第六十三條修改為：“縣級土地利用總體規劃、鄉（鎮）土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。”
不bu同tong於yu承cheng包bao土tu地di的de嚴yan格ge用yong途tu管guan製zhi，隨sui著zhe農nong村cun土tu地di利li用yong製zhi度du的de試shi點dian與yu改gai革ge的de鋪pu開kai，目mu前qian我wo國guo農nong村cun集ji體ti建jian設she用yong地di的de非fei農nong使shi用yong已yi經jing有you了le重zhong大da突tu破po。但dan值zhi得de注zhu意yi的de是shi，在zai集ji體ti建jian設she用yong地di的de三san大da類lei型xing中zhong，在zai法fa律lv層ceng麵mian開kai放fang用yong於yu非fei農nong開kai發fa的de還hai僅jin限xian於yu集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di。
5. 從使用期限上來看
《農村土地承包法》和《物權法》對農用地的承包期限有著明確規定，根據農用地的不同性質，承包期限為三十年到七十年不等。“耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”另外，土地承包期屆滿後，土地承包經營權人可以繼續承包。這樣的規定實際上已經使得土地承包經營權近乎於永久性權利了。
而我國集體土地的租賃的期限問題，從法院的裁判實踐來看，大多認為此種情況下應當適用《合同法》第二百一十四條規定，租賃合同最高期限不得超過20年，超過20年的，超過部分無效，但理論和司法實踐中對集體土地的租賃期限是否適用20年上限的問題也仍然存在不同的認識和爭議[iii]。
當(dang)然(ran)，如(ru)果(guo)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)租(zu)賃(lin)合(he)同(tong)中(zhong)未(wei)約(yue)定(ding)期(qi)限(xian)，該(gai)合(he)同(tong)視(shi)為(wei)不(bu)定(ding)期(qi)租(zu)賃(lin)。對(dui)於(yu)不(bu)定(ding)期(qi)租(zu)賃(lin)合(he)同(tong)，雖(sui)然(ran)當(dang)事(shi)人(ren)享(xiang)有(you)隨(sui)時(shi)解(jie)除(chu)合(he)同(tong)的(de)權(quan)利(li)，但(dan)是(shi)出(chu)於(yu)穩(wen)定(ding)承(cheng)租(zu)人(ren)利(li)益(yi)的(de)政(zheng)策(ce)考(kao)量(liang)，該(gai)權(quan)利(li)需(xu)要(yao)在(zai)滿(man)足(zu)符(fu)合(he)一(yi)定(ding)要(yao)求(qiu)並(bing)在(zai)合(he)理(li)期(qi)限(xian)前(qian)通(tong)知(zhi)承(cheng)租(zu)人(ren)的(de)情(qing)況(kuang)下(xia)有(you)限(xian)行(xing)使(shi)。
二、土地租賃與承包混用的風險與應對
1. 案例引入
我們先從一個案例談起：
某景區運營商通過與某村村委會簽訂土地租賃協議的方式，租用了該村五塊集體農用地，用於建設帳篷基地、草場、花園和旅遊酒店，租期40年。
2. 法律分析
該案例中，一方麵，景區經營商將土地租賃的期限約定為40年，超過了20年的最高期限，其與村委會簽訂的超過20年的剩餘租賃期限有被法院認定為無效的法律風險[iv]。
另ling一yi方fang麵mian，景jing區qu經jing營ying商shang沒mei有you經jing過guo法fa定ding程cheng序xu和he審shen批pi流liu程cheng，將jiang農nong用yong地di用yong於yu非fei農nong建jian設she，違wei背bei了le農nong用yong土tu地di不bu得de用yong於yu非fei農nong建jian設she的de強qiang製zhi性xing規gui定ding，參can考kao最zui高gao院yuan在zai（2016）最高法民申1223號案件中作出的判決[v]，雙方爭議的租賃合同正是因此被認定為無效。除雙方應承擔無效合同的法律後果外[vi]，還可能麵臨罰款、限期拆除建築設施、沒收違法所得等行政處罰[vii]。
3. 合規提示
因此，具體到集體土地使用權糾紛案件上，涉及合同效力問題，務必注意以下幾點：
一、盡量規範表述合同名稱。定位為“土地承包經營”的合同，應當直接命名為《農村土地承包經營合同》，命名不規範的例子諸如“集體土地租賃合同”“土地租賃合同”，並在合同中將“承包費”與“租金”混為一談。這些表述混淆了土地承包合同和土地租賃合同的區別，將為企業帶來潛在的法律風險（筆者代理的一起案件中即存在“承包”和“租賃”概念在一個合同中混用的問題，成為案件爭議焦點之一）。
二、關注權屬土地的土地用途。如果是所取得的土地原始用途為農用地，非經法定轉用地審批程序，是不能用於非農用途的。
三、嚴格按照土地租賃合同的最高租賃期限約定土地使用年限。依法取得的土地承包經營權，也要按照農用地的不同性質將承包期限約定在30年-70年之間，至於期滿後的續簽待到期後另行協商。
四、完wan善shan土tu地di使shi用yong權quan的de相xiang關guan程cheng序xu。在zai這zhe點dian上shang，國guo家jia層ceng麵mian立li法fa趨qu於yu宏hong觀guan，應ying當dang注zhu意yi各ge地di具ju體ti的de立li法fa安an排pai，關guan注zhu當dang地di最zui新xin的de關guan於yu建jian設she土tu地di租zu賃lin的de立li法fa和he政zheng策ce。
三、小結
近年來，集體土地製度的改革方興未艾，我們也注意到諸多政策文件中出現了“集體建設用地經營權”“農村土地所有權、承包權、經營權三權分置”等不為公眾所熟悉的概念，尤其各地在集體建設用地領域的流轉改革實踐與現有的《土地管理法》《物權法》等deng法fa規gui仍reng然ran無wu法fa有you效xiao銜xian接jie，易yi於yu出chu現xian農nong村cun集ji體ti土tu地di承cheng包bao用yong作zuo非fei農nong業ye建jian設she等deng糾jiu纏chan不bu清qing的de問wen題ti。但dan是shi對dui投tou資zi主zhu體ti來lai說shuo，基ji於yu地di區qu差cha異yi和he政zheng策ce落luo地di的de時shi間jian差cha考kao慮lv，了le解jie和he規gui範fan集ji體ti建jian設she用yong地di租zu賃lin與yu農nong村cun土tu地di承cheng包bao經jing營ying在zai不bu同tong投tou資zi目mu的de層ceng麵mian的de區qu別bie和he適shi用yong，是shi瞬shun息xi萬wan變bian的de商shang業ye環huan境jing中zhong實shi現xian法fa律lv風feng險xian最zui小xiao化hua的de必bi要yao策ce略lve。
注釋：
[i] 四荒地”指的是像荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬於現行經濟環境中未得到充分、合理、有效利用的土地。
[ii] 《中華人民共和國土地管理法》第十五條“國有土地可以由單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。農民集體所有的土地，可以由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。
[iii] 針對我國農村集體土地租賃合同，法律並沒有特別設置租賃的最短期限。但是實務中對租賃期限超過20年的該類合同性質和效力存在兩種觀點。一種觀點主張：在法律沒有對此沒有作出特別規定的前提下，作為債權合同的租賃合同，應當適用《合同法》 第二百一十四條規定，租賃合同最高期限不得超過20年，超過20年的，超過部分無效，並不影響合同的整體效力。第二種觀點認為：土地租賃期限超過20年的，合同名為租賃，實際上已經符合出讓、轉zhuan讓rang合he同tong的de特te征zheng。因yin此ci，應ying當dang將jiang合he同tong定ding性xing為wei具ju有you法fa律lv效xiao力li的de出chu讓rang或huo轉zhuan讓rang合he同tong。從cong法fa院yuan視shi角jiao來lai看kan，大da部bu分fen案an例li都dou對dui該gai類lei土tu地di租zu賃lin合he同tong的de超chao過guo二er十shi年nian部bu分fen確que定ding為wei無wu效xiao，並bing沒mei有you全quan盤pan否fou定ding土tu地di租zu賃lin合he同tong的de效xiao力li。相xiang關guan裁cai判pan觀guan點dian可ke見jian（2016）魯0306民初1761號，（2017）豫16民終3675號 ，（2017）京03民再33號等案例。
[iv] 北京市高級人民法院（2016）京民申3829號判決書中認定1999年12月31日九渡河村股份合作社與王瑞江簽訂土地租賃協議書，約定租期四十年，自2000年1月1日至2039年12月31日。該判決認為該租賃期超過二十年，因此，租賃期限二十年內的部分不違反法律法規的強製性規定，應為有效。王瑞江與蔡久華於2014年5月29日簽訂《集體土地租賃合同》及其補充協議，雙方約定的租賃期限為2014年5月29日至2039年12月31日，已超過王瑞江與九渡河村股份合作社簽訂的最長租賃期限20年的期限，不符合相關法律規定。
[v] 在（2016）最高法民申1223號hao判pan決jue中zhong，泡pao崖ya鄉xiang政zheng府fu與yu順shun達da公gong司si簽qian訂ding租zu賃lin合he同tong，約yue定ding泡pao崖ya鄉xiang政zheng府fu將jiang集ji體ti所suo有you的de林lin地di租zu賃lin給gei順shun達da公gong司si，用yong於yu軍jun事shi訓xun練lian。遼liao寧ning高gao院yuan判pan決jue認ren定ding涉she案an租zu賃lin合he同tong無wu效xiao。順shun達da公gong司si不bu服fu遼liao寧ning高gao院yuan判pan決jue，向xiang最zui高gao法fa院yuan申shen請qing再zai審shen，主zhu張zhang《中華人民共和國森林法》第十五條、《中華人民共和國土地管理法》第di五wu十shi四si條tiao的de規gui定ding屬shu於yu管guan理li性xing規gui定ding，案an涉she租zu賃lin合he同tong合he法fa有you效xiao。最zui高gao院yuan維wei持chi一yi審shen，認ren定ding涉she案an租zu賃lin合he同tong將jiang集ji體ti土tu地di用yong於yu非fei農nong建jian設she，違wei反fan了le法fa律lv的de強qiang製zhi性xing規gui定ding，租zu賃lin合he同tong無wu效xiao，裁cai定ding駁bo回hui順shun達da公gong司si的de再zai審shen申shen請qing。
[vi] 根據《合同法》第五十八條【合同無效或被撤銷的法律後果】合同無效或者被撤銷後，因該合同取得的財產，應當予以返還；不bu能neng返fan還hai或huo者zhe沒mei有you必bi要yao返fan還hai的de，應ying當dang折zhe價jia補bu償chang。有you過guo錯cuo的de一yi方fang應ying當dang賠pei償chang對dui方fang因yin此ci所suo受shou到dao的de損sun失shi，雙shuang方fang都dou有you過guo錯cuo的de，應ying當dang各ge自zi承cheng擔dan相xiang應ying的de責ze任ren。
[vii] 根據《土地管理法》第七十三條規定：“對dui違wei反fan土tu地di利li用yong總zong體ti規gui劃hua擅shan自zi將jiang農nong用yong地di改gai為wei建jian設she用yong地di的de，限xian期qi拆chai除chu在zai非fei法fa轉zhuan讓rang的de土tu地di上shang新xin建jian的de建jian築zhu物wu和he其qi他ta設she施shi，恢hui複fu土tu地di原yuan狀zhuang，對dui符fu合he土tu地di利li用yong總zong體ti規gui劃hua的de，沒mei收shou在zai非fei法fa轉zhuan讓rang的de土tu地di上shang新xin建jian的de建jian築zhu物wu和he其qi他ta設she施shi；可以並處罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
