筆者在協助處理村集體相關法律事務時發現：農民集體所有土地在租賃或承包過程中常會存在不規範之處


，其中以基本農田問題尤甚。

我國《土地管理法》第六十三條規定“農民集體所有土地的使用權不得出讓
、轉讓或者出租用於非農建設”，第三十六條第三款規定“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”，但在現實中仍有不少基本農田被出租用作非農建設或用於種樹
、養魚等，並在相關租賃合同或者承包合同中明確約定這些“不合規”用途。在此情形下租賃合同或承包合同是否有效？若合同無效，相關損失該由誰來承擔？本文將就前述問題進行討論。

土地承包合同效力判斷與土地租賃合同效力判斷標準一致
，故下文中以“土地租賃合同”指代土地租賃合同及土地承包合同
，以“出租方”指代出租方及發包方，以“承租方”指代承租方及承包方。

一、改變土地用途的租賃合同效力

此類情況的主要特點：

土地性質：基本農田。

出租方：村民委員會或村集體經濟組織。

合同約定土地用途：明確約定租用土地用以“經營綠化產業”、“種植苗木”
、“種植果樹”、“種植盆景等綠化植物”

、“開挖魚塘”、“堆置奇石
、假山等相應物品”、“堆放建材”等。

土地實際使用方式：按照合同約定的方式進行使用。

相關法律規定：

我國《土地管理法》第三十六條第三款規定：

非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地
；可以利用劣地的
，不得占用好地。

禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂
、采石
、采礦
、取土等。

禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚。

我國《土地管理法》第六十三條規定：

農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設
；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業
，因破產
、兼並等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。

我國《合同法》第五十二條規定：

有下列情形之一的，合同無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益
；

（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益
；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會公共利益；

（五）違反法律、行政法規的強製性規定。

合同效力：

根據我國《合同法》規定，當發生合同約定內容“違反法律、行政法規的強製性規定”時
，合同無效。而這裏的“強製性規定”指“效力性強製性規定”。[1]因此，我國《土地管理法》第三十六條及第六十三條的規定是否屬於“效力性強製性規定”，決定了改變土地用途租賃合同的效力。

保護農村集體土地製度關係到農村集體的根本利益
，正如《土地管理法》第一條、第三條所陳述的法規製定目的，即“為了加強土地管理
，維護土地的社會主義公有製，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地
，促進社會經濟的可持續發展”、“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”。因(yin)此(ci)
，擅(shan)自(zi)改(gai)變(bian)土(tu)地(di)用(yong)途(tu)是(shi)對(dui)土(tu)地(di)的(de)不(bu)合(he)理(li)利(li)用(yong)，將(jiang)會(hui)損(sun)害(hai)農(nong)村(cun)集(ji)體(ti)利(li)益(yi)
，有(you)礙(ai)我(wo)國(guo)基(ji)本(ben)國(guo)策(ce)的(de)正(zheng)常(chang)實(shi)施(shi)。故(gu)在(zai)我(wo)國(guo)司(si)法(fa)實(shi)踐(jian)中(zhong)，法(fa)院(yuan)認(ren)為(wei)我(wo)國(guo)《土地管理法》第三十六條及第六十三條屬於效力性強製性規定，違反該條規定出租土地的，土地租賃合同將被認定為無效。

在2016年最高院審理的大連順達房屋開發有限公司與瓦房店市泡崖鄉人民政府土地租賃合同糾紛案件中，最高人民法院闡明：“sheanlindishuyunongminjitisuoyou，zulinhetongyuedingpaoyaxiangzhengfujiangxiangguanlindizulingeishundagongsi，yongyujunshixunlian
，gaibianlelindiyongtu
，gailindizulinhetongweifanle《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國土地管理法》的強製性規定
，依法應當認定無效……判斷某項規定屬於效力性強製性規定還是管理性規定的根本在於違反該規定的行為是否嚴重侵害國家
、集ji體ti和he社she會hui公gong共gong利li益yi
，是shi否fou需xu要yao國guo家jia權quan力li對dui當dang事shi人ren意yi思si自zi治zhi行xing為wei予yu以yi幹gan預yu。土tu地di製zhi度du是shi我wo國guo的de根gen本ben製zhi度du，保bao護hu森sen林lin關guan係xi到dao國guo家jia的de根gen本ben利li益yi，違wei反fan《中華人民共和國森林法》第十五條、《中華人民共和國土地管理法》第六十三條的規定改變林地用途
，將會損害國家、集體和社會公共利益。因此，《中華人民共和國森林法》第十五條、《中華人民共和國土地管理法》第(di)六(liu)十(shi)三(san)條(tiao)屬(shu)於(yu)效(xiao)力(li)性(xing)強(qiang)製(zhi)性(xing)規(gui)定(ding)。泡(pao)崖(ya)鄉(xiang)政(zheng)府(fu)違(wei)反(fan)該(gai)規(gui)定(ding)將(jiang)涉(she)案(an)林(lin)地(di)租(zu)賃(lin)給(gei)順(shun)達(da)公(gong)司(si)用(yong)於(yu)軍(jun)事(shi)訓(xun)練(lian)，改(gai)變(bian)了(le)林(lin)地(di)用(yong)途(tu)，原(yuan)審(shen)判(pan)決(jue)認(ren)定(ding)該(gai)林(lin)地(di)租(zu)賃(lin)合(he)同(tong)無(wu)效(xiao)符(fu)合(he)法(fa)律(lv)規(gui)定(ding)精(jing)神(shen)。”[2]

在2019年北京國發時代科貿有限公司等農村土地承包合同糾紛案中
，北京市第三中級人民法院在判決書中闡明：“一審法院認為……根據《中華人民共和國土地管理法》第三十六條的規定
，非農業建設必須節約使用土地，可以利用荒地的
，不得占用耕地；可以利用劣地的

，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。雙方簽訂《承包經營農場協議書》時涉訴場地內已經建房，改變了土地用途，違反法律強製性規定，依照《中華人民共和國合同法》第五十二條之規定應屬無效……本案二審爭議的焦點在於涉案協議的效力以及後續處理問題。本案中，雙方簽訂《承包經營農場協議》改變了土地用途
，違反法律強製性規定

，一審法院認定涉案協議關於土地承包部分的內容無效，具有相應的事實和法律依據。”[3]

同時在其他很多案例中，法院也都明確指出我國《土地管理法》第三十六條第三款的規定“禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚”屬於效力性強製性規定，如違反該規定，將基本農田出租用於種植苗木、果樹、花卉或挖塘養魚等，相應的租賃合同都屬無效合同。[4]

二、合同被認定無效後
，租金費用返還問題

我國《合同法》diwushibatiaoguiding
，hetongbeirendingwuxiaohou，yingaihetongqudedecaichan，yingdangyuyifanhai。yinci，ruoxiangguantudizulinhetongbeirendingweiwuxiao，chuzufangyuchengzufangzhijianbuzaicunzaizulinhetongguanxi
，tudiyinghuifuyuanzhuangfanhaigeichuzufang，zujinfeiyongyingfanhaigeichengzufang。danruochengzufangzaiyuanhetongyuedingdeqijian
，shijizhanyongshiyongletudibingyincihuodeshouyi


，qiyingdangduizhanyongshiyongtudixingweierzhifuxiangyingfeiyong。zaiwoguosifashijianzhong，ruochuzufangzaisusongguochengzhongzhuzhangchengzufangzhifushijizhanyongtudiqijiandeshiyongfei，fayuantongchanghuiyuyizhichi。[5]土地占用使用費會參照雙方原有協議約定的租金標準或租金標準的一定比例（如80%）予以確定。[6]

三、合同被認定無效後，所產生損失的認定及賠償責任的分配

我國《合同法》第di五wu十shi八ba條tiao同tong時shi規gui定ding，合he同tong被bei認ren定ding無wu效xiao後hou，有you過guo錯cuo的de一yi方fang應ying當dang賠pei償chang對dui方fang因yin此ci所suo受shou到dao的de損sun失shi，雙shuang方fang都dou有you過guo錯cuo的de
，應ying當dang各ge自zi承cheng擔dan相xiang應ying的de責ze任ren。

1

、損失及賠償範圍的認定

這(zhe)裏(li)損(sun)失(shi)範(fan)圍(wei)的(de)認(ren)定(ding)原(yuan)則(ze)上(shang)不(bu)得(de)超(chao)過(guo)當(dang)事(shi)人(ren)在(zai)訂(ding)立(li)合(he)同(tong)時(shi)應(ying)預(yu)見(jian)到(dao)合(he)同(tong)無(wu)效(xiao)時(shi)可(ke)能(neng)造(zao)成(cheng)的(de)損(sun)失(shi)，在(zai)總(zong)額(e)計(ji)算(suan)上(shang)也(ye)不(bu)得(de)超(chao)過(guo)合(he)同(tong)有(you)效(xiao)成(cheng)立(li)後(hou)當(dang)事(shi)人(ren)可(ke)能(neng)得(de)到(dao)的(de)履(lv)行(xing)利(li)益(yi)。[7]租賃合同被認定無效後，因騰退土地可能會使承租方受到一定損失，如產生苗木移栽費[8]
、地上堆置物搬遷費
、土地上建築工程損失費用[9]等
，並且可能產生其他涉及的人工費、水電設施費、苗miao木mu種zhong植zhi的de配pei套tao設she施shi費fei等deng。注zhu意yi這zhe裏li苗miao木mu移yi栽zai費fei並bing不bu等deng同tong於yu苗miao木mu原yuan本ben的de購gou買mai種zhong植zhi費fei用yong

，一yi般ban來lai說shuo

，合he同tong無wu效xiao並bing不bu會hui導dao致zhi苗miao木mu本ben身shen喪sang失shi價jia值zhi

，故gu如ru承cheng租zu方fang要yao求qiu出chu租zu方fang賠pei償chang苗miao木mu原yuan本ben的de購gou買mai種zhong植zhi費fei用yong，通tong常chang都dou不bu會hui得de到dao法fa院yuan支zhi持chi[10]。

結(jie)合(he)司(si)法(fa)審(shen)判(pan)實(shi)踐(jian)，若(ruo)相(xiang)關(guan)損(sun)失(shi)不(bu)是(shi)直(zhi)接(jie)由(you)合(he)同(tong)無(wu)效(xiao)產(chan)生(sheng)的(de)，或(huo)者(zhe)要(yao)求(qiu)賠(pei)償(chang)的(de)損(sun)失(shi)超(chao)過(guo)當(dang)事(shi)人(ren)在(zai)訂(ding)立(li)合(he)同(tong)時(shi)所(suo)能(neng)預(yu)見(jian)到(dao)的(de)範(fan)圍(wei)，法(fa)院(yuan)也(ye)不(bu)會(hui)予(yu)以(yi)支(zhi)持(chi)。例(li)如(ru)，合(he)同(tong)約(yue)定(ding)了(le)基(ji)本(ben)農(nong)田(tian)用(yong)於(yu)“種植花木”，但承租方擅自修建魚塘，那麼所產生的修建水塘費、購買魚苗費都不在賠償範圍內。[11]

2、關於合同無效後，出租方承擔賠償責任的問題

對於承租方所麵臨的搬遷費用、拆除費用
、苗miao木mu移yi植zhi費fei用yong等deng可ke能neng發fa生sheng的de支zhi出chu及ji損sun失shi

，法fa院yuan會hui區qu分fen原yuan租zu賃lin合he同tong期qi限xian已yi屆jie滿man和he未wei屆jie滿man兩liang種zhong不bu同tong情qing形xing來lai判pan斷duan出chu租zu方fang所suo應ying當dang承cheng擔dan的de賠pei償chang責ze任ren。

a)租賃合同到期後合同無效的情形

若雙方之間約定租賃期間已實際到期，在此情況下，對承租方而言，其基於租賃合同對該土地享有的使用、收(shou)益(yi)的(de)租(zu)賃(lin)利(li)益(yi)已(yi)全(quan)部(bu)實(shi)現(xian)，租(zu)賃(lin)目(mu)的(de)已(yi)經(jing)達(da)到(dao)
，而(er)承(cheng)租(zu)方(fang)在(zai)原(yuan)約(yue)定(ding)的(de)租(zu)賃(lin)期(qi)限(xian)屆(jie)滿(man)後(hou)於(yu)騰(teng)退(tui)土(tu)地(di)過(guo)程(cheng)中(zhong)發(fa)生(sheng)的(de)費(fei)用(yong)是(shi)雙(shuang)方(fang)合(he)理(li)預(yu)期(qi)之(zhi)內(nei)的(de)支(zhi)出(chu)，與(yu)合(he)同(tong)被(bei)認(ren)定(ding)無(wu)效(xiao)無(wu)必(bi)然(ran)關(guan)係(xi)，由(you)此(ci)所(suo)產(chan)生(sheng)的(de)費(fei)用(yong)並(bing)非(fei)因(yin)合(he)同(tong)無(wu)效(xiao)而(er)額(e)外(wai)發(fa)生(sheng)的(de)。故(gu)若(ruo)合(he)同(tong)期(qi)限(xian)已(yi)屆(jie)滿(man)
，承(cheng)租(zu)人(ren)主(zhu)張(zhang)搬(ban)遷(qian)費(fei)、拆除費、苗木移植費用等費用，就目前的司法實踐情況下，將難以得到法院支持。[12]

b)租賃合同到期前合同無效的情形

ruoshuangfangzhijianyuedingzulinqijianshangweidaoqi，tudizulinhetongbeirendingwuxiao，zaixianyousifashijianzhong，fayuanpubianhuirendinghetongshuangfangjunxuchengdanhetongwuxiaodediyueguoshizeren，duiyumouyifangdesunshi，shuangfangjunxuanzhaoyidingfenechengdanzeren
，dangefangchengdanzerenfenededaxiao
，huiyoubutongfayuangenjushijiqingkuangzuochubutongrending。zaixiangdangduoanlizhong，fayuanqingxiangdetaidushichuzufangchengdanyibanzeren（即對承租方損失的50%進行賠償）[13]或承擔主要責任。“主要責任”意味著出租方可能要對承租方損失的60%-80%進行賠償。[14]法(fa)院(yuan)認(ren)定(ding)出(chu)租(zu)方(fang)需(xu)要(yao)承(cheng)擔(dan)主(zhu)要(yao)責(ze)任(ren)的(de)原(yuan)因(yin)在(zai)於(yu)，作(zuo)為(wei)出(chu)租(zu)方(fang)的(de)村(cun)委(wei)會(hui)通(tong)常(chang)要(yao)比(bi)承(cheng)租(zu)方(fang)更(geng)清(qing)楚(chu)涉(she)案(an)土(tu)地(di)性(xing)質(zhi)，因(yin)此(ci)出(chu)租(zu)方(fang)對(dui)自(zi)身(shen)違(wei)法(fa)出(chu)租(zu)的(de)行(xing)為(wei)應(ying)為(wei)明(ming)知(zhi)，而(er)承(cheng)租(zu)方(fang)則(ze)因(yin)怠(dai)於(yu)或(huo)疏(shu)於(yu)審(shen)查(zha)用(yong)地(di)行(xing)為(wei)的(de)合(he)法(fa)性(xing)承(cheng)擔(dan)次(ci)要(yao)責(ze)任(ren)。

四、合同被認定無效後，騰退土地的執行問題

目前司法實踐中，大量案件涉及較大數量苗木移栽、地上建築物拆除的問題，如發生承租方不配合騰退的情況
，法院的執行還是存在難度的。某些品種的苗木本身價格高
、價(jia)值(zhi)大(da)
，由(you)法(fa)院(yuan)強(qiang)行(xing)移(yi)栽(zai)苗(miao)木(mu)或(huo)鏟(chan)除(chu)苗(miao)木(mu)，對(dui)承(cheng)租(zu)方(fang)造(zao)成(cheng)的(de)損(sun)失(shi)較(jiao)大(da)，後(hou)續(xu)苗(miao)木(mu)的(de)執(zhi)行(xing)處(chu)分(fen)過(guo)程(cheng)難(nan)度(du)也(ye)較(jiao)高(gao)
，成(cheng)本(ben)與(yu)風(feng)險(xian)都(dou)成(cheng)問(wen)題(ti)。考(kao)慮(lv)實(shi)際(ji)情(qing)形(xing)，合(he)同(tong)雙(shuang)方(fang)當(dang)事(shi)人(ren)最(zui)好(hao)能(neng)通(tong)過(guo)溝(gou)通(tong)協(xie)調(tiao)，在(zai)達(da)成(cheng)一(yi)致(zhi)的(de)情(qing)況(kuang)下(xia)，由(you)承(cheng)租(zu)方(fang)主(zhu)動(dong)移(yi)栽(zai)苗(miao)木(mu)、騰退土地，以更平和的方式降低執行難度、解決問題

、化解矛盾。

[1] 《最高人民法院關於適用<中華人民共和國合同法>若幹問題的解釋（二）》第十四條規定：合同法第五十二條第（五）項規定的“強製性規定”，是指效力性強製性規定。

[2] 參見最高人民法院（2016）最高法民申1223號民事裁定書。

[3] 參見北京市第三中級人民法院(2019)京03民終4754號民事判決書。

[4] 參見北京市第三中級人民法院（2017）京03民終11406號民事判決書
；上海市第一中級人民法院（2016）滬01民終10935號民事判決書；上海市第二中級人民法院（2018）滬02民終1020號民事判決書。

[5] 參見上海市第一中級人民法院（2009）滬一中民二（民）終字第3540號民事判決書。

[6] 參見上海市第一中級人民法院（2016）滬01民終6382號民事判決書。

[7] 參見上海市鬆江區人民法院（2013）鬆民三（民）初字第3191號民事判決書。

[8] 參見上海市第一中級人民法院（2016）滬01民終6382號民事判決書。

[9] 參見上海市閔行區人民法院（2013）閔民五（民）初字第929號民事判決書。

[10] 參見上海市第一中級人民法院（2012）滬一中民二（民）終字第1283號民事判決書。

[11] 參見上海市第一中級人民法院（2012）滬一中民二（民）終字第1283號民事判決書。

[12] 參見上海市第一中級人民法院（2009）滬一中民二（民）終字第3540號民事判決書
；上海市第一中級人民法院（2016）滬01民終10936號民事判決書
；上海市第一中級人民法院（2017）滬01民終4076號民事判決書。

[13] 參見上海市青浦區人民法院（2015）青民三（民）初字第2978號民事判決書。

[14] 參見上海市第一中級人民法院（2015）滬一中民二（民）終字第316號民事判決書

；上海市閔行區人民法院（2013）閔民五（民）初字第929號民事判決書；海市第一中級人民法院（2012）滬一中民二（民）終字第1283號民事判決書；上海市第一中級人民法院（2016）滬01民終6382號民事判決書。