導言：

2019年8月26日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會通過了《關於修改<中華人民共和國土地管理法>、<中華人民共和國城市房地產管理法>的決定》。本(ben)次(ci)法(fa)律(lv)修(xiu)改(gai)突(tu)破(po)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)和(he)國(guo)有(you)建(jian)設(she)用(yong)地(di)固(gu)有(you)的(de)二(er)元(yuan)體(ti)製(zhi)
，允(yun)許(xu)集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地(di)入(ru)市(shi)，無(wu)疑(yi)是(shi)一(yi)大(da)亮(liang)點(dian)。然(ran)而(er)筆(bi)者(zhe)發(fa)現(xian)，盡(jin)管(guan)法(fa)律(lv)層(ceng)麵(mian)確(que)立(li)了(le)上(shang)述(shu)基(ji)本(ben)原(yuan)則(ze)，但(dan)仍(reng)有(you)一(yi)些(xie)實(shi)操(cao)方(fang)麵(mian)的(de)具(ju)體(ti)問(wen)題(ti)亟(ji)待(dai)明(ming)確(que)和(he)落(luo)地(di)。在(zai)考(kao)察(cha)2015年以來全國33個試點縣（市、區）農村土地改革實操的基礎上，本文對上述問題進行簡要梳理，希望對集體建設用地入市實務研究有所幫助。

一、集體經營性建設用地入市範圍仍待細化

根據修改後的《土地管理法》第六十三條
，“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。

上述法律規定明確要求，對於擬入市的集體經營性建設用地，其土地利用總體規劃、城鄉規劃應當為工業
、商(shang)業(ye)等(deng)經(jing)營(ying)性(xing)用(yong)途(tu)。但(dan)在(zai)實(shi)踐(jian)操(cao)作(zuo)中(zhong)，由(you)於(yu)曆(li)史(shi)原(yuan)因(yin)，並(bing)非(fei)所(suo)有(you)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)均(jun)有(you)明(ming)確(que)的(de)規(gui)劃(hua)用(yong)途(tu)，而(er)對(dui)於(yu)規(gui)劃(hua)用(yong)途(tu)不(bu)明(ming)確(que)的(de)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)，如(ru)何(he)確(que)定(ding)其(qi)是(shi)否(fou)可(ke)以(yi)入(ru)市(shi)交(jiao)易(yi)
，目(mu)前(qian)似(si)乎(hu)尚(shang)無(wu)統(tong)一(yi)標(biao)準(zhun)。

congmuqianshidiandiqudeshijiancaozuoeryan，gedicunzaibutongderendingfangshi。bufendiquyiwenjianfangshiduikerushijitijingyingxingjiansheyongdidefanweihebiaozhunzuochuguiding。ruzhejiangshengyiwushiguiding
，shishinongcungengxingaizaojieyudejiansheyongdi、實施“異地奔小康”工程後騰退出的建設用地、城鄉新社區集聚建設中的產業用房用地、tudizhengshouhoudecunliuyongdi，doushuyukerushidejitijingyingxingjiansheyongdifanwei。yeyoubufenshidiandiqucaiyonggeanshenzhadejizhi，youzhengfuxianxingpaizhazhuyiquedingkerushijiaoyidejitijingyingxingjiansheyongdifanwei，rusichuanshengluxianguiding，yizuixintudigengxintiaozhachengguoweijichu，quedingkerushidejitijingyingxingjiansheyongdifanwei。

從目前的認定結果來看
，對於此前用於建設鄉鎮企業、倉(cang)庫(ku)等(deng)房(fang)屋(wu)設(she)施(shi)的(de)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)，相(xiang)對(dui)較(jiao)多(duo)被(bei)認(ren)定(ding)為(wei)可(ke)入(ru)市(shi)集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地(di)，而(er)宅(zhai)基(ji)地(di)或(huo)公(gong)益(yi)用(yong)地(di)以(yi)外(wai)的(de)節(jie)餘(yu)集(ji)體(ti)建(jian)設(she)用(yong)地(di)以(yi)及(ji)農(nong)村(cun)混(hun)合(he)住(zhu)宅(zhai)（住宅兼容商業）也ye存cun在zai作zuo為wei集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi的de先xian例li，但dan對dui於yu哪na些xie規gui劃hua用yong途tu不bu明ming確que的de集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di可ke以yi入ru市shi，尚shang待dai具ju體ti的de政zheng策ce和he操cao作zuo指zhi南nan規gui定ding。

二、集體經營性建設用地入市主體尚待明確

根據修改後的《土地管理法》第九條
，“農村和城市郊區的土地


，除由法律規定屬於國家所有的以外
，屬於農民集體所有”。

修改後的《土地管理法》僅jin規gui定ding了le集ji體ti土tu地di的de所suo有you權quan人ren，但dan並bing未wei明ming確que規gui定ding集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi的de主zhu體ti。對dui於yu這zhe一yi問wen題ti，各ge試shi點dian地di區qu對dui於yu集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi的de主zhu體ti大da致zhi可ke區qu分fen為wei集ji體ti經jing濟ji組zu織zhi、村民委員會和土地專營公司或合作社等三種主要類型。

（1）集體經濟組織

根據《土地管理法》，農村集體經濟組織對集體土地享有法定的經營管理權利；此外，《民法總則》也ye明ming確que了le農nong村cun集ji體ti經jing濟ji組zu織zhi的de法fa人ren資zi格ge，因yin此ci許xu多duo試shi點dian地di區qu均jun確que定ding由you農nong村cun集ji體ti經jing濟ji組zu織zhi作zuo為wei集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi的de主zhu體ti。例li如ru，上shang海hai市shi鬆song江jiang區qu規gui定ding，集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi可ke由you集ji體ti經jing濟ji組zu織zhi代dai表biao農nong民min集ji體ti行xing使shi所suo有you權quan；重慶市大足區規定
，由集體經濟組織代表農民集體行使土地所有權。

（2）村民委員會

除農村集體經濟組織外，《土地管理法》yefuyulecunminweiyuanhuiduijititudijingyingguanlidequanli。yinci，yeyoubufenshidiandiqujiangcunminweiyuanhuiquedingweijitijingyingxingjiansheyongdirushidezhuti。liru，jilinshengchangchunshijiutaiquguidingyoucunweihuiyutudishiyongzheqiandingtudichuranghetong,最大限度地體現農民意願；黑龍江省安達市規定集體經營性建設用地入市的入市主體為村委會。

（3）土地專營公司或合作社

出於土地管理專業化、集約化的考慮，還有部分試點地區鼓勵農民集體將土地委托給集體以土地入股等方式組建的具有法人資格的公司、合he作zuo社she作zuo為wei集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi的de主zhu體ti。例li如ru，北bei京jing市shi大da興xing區qu則ze要yao求qiu各ge集ji體ti以yi土tu地di入ru股gu等deng方fang式shi組zu建jian具ju有you獨du立li市shi場chang法fa人ren資zi格ge的de鎮zhen級ji土tu地di聯lian營ying公gong司si（股份合作社），該公司（股份合作社）作為農村集體經營性建設用地入市實施主體。

zongtieryan
，muqianxiangduijiaoduodeshidiandiquxuanzeyijitijingjizuzhizuoweirushizhuti
，qizhuyaokaolvkenengzaiyujitijingjizuzhiyongyouduijititudidefadingjingyingguanliquanli，tongshilvxingzhejiticaichandejingjiguanlizhineng，youliyurushitudiyushichanghuanjinggenghaodixianjie；村(cun)民(min)委(wei)員(yuan)會(hui)也(ye)同(tong)樣(yang)擁(yong)有(you)對(dui)集(ji)體(ti)土(tu)地(di)的(de)法(fa)定(ding)經(jing)營(ying)管(guan)理(li)權(quan)利(li)，將(jiang)其(qi)作(zuo)為(wei)入(ru)市(shi)主(zhu)體(ti)可(ke)能(neng)主(zhu)要(yao)考(kao)慮(lv)到(dao)村(cun)委(wei)會(hui)在(zai)村(cun)民(min)中(zhong)的(de)地(di)位(wei)和(he)作(zuo)用(yong)以(yi)及(ji)其(qi)對(dui)政(zheng)策(ce)的(de)把(ba)握(wo)
，有(you)利(li)於(yu)對(dui)土(tu)地(di)入(ru)市(shi)的(de)宏(hong)觀(guan)指(zhi)導(dao)；而土地專營公司或合作社作為入市主體可能更適合於跨區域聯合的土地入市、開發
，其內部管理、決策相對更為專業。

三
、集體經營性建設用地入市模式有待明確

修改後的《土地管理法》並bing未wei規gui定ding集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi的de具ju體ti方fang式shi。現xian實shi中zhong
，集ji體ti經jing營ying建jian設she用yong地di可ke以yi根gen據ju其qi地di理li位wei置zhi直zhi接jie入ru市shi，但dan有you些xie集ji體ti經jing營ying建jian設she用yong地di分fen布bu零ling散san
，每mei宗zong土tu地di的de麵mian積ji很hen小xiao，直zhi接jie入ru市shi的de利li用yong價jia值zhi不bu高gao
，因yin此ci也ye有you將jiang多duo宗zong零ling散san的de集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di調tiao整zheng為wei一yi宗zong土tu地di的de操cao作zuo。綜zong上shang，目mu前qian各ge試shi點dian地di區qu集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi比bi較jiao常chang見jian的de模mo式shi大da致zhi可ke分fen為wei就jiu地di入ru市shi和he調tiao整zheng入ru市shi兩liang類lei。

1)   就地入市

jiudirushishizhijitijingyingxingjiansheyongdianzhaoyuanbendezongdiquyufanweizhijierushi。zheshijitijingyingxingjiansheyongdirushidechangguimoshi，yuanbenduizongdixiangyoujingyingguanliquanlidejitijingjizuzhianzhaofadingchengxubiankezhijiezuoweidangshirenjinrushichangjinxingjiaoyi。genjuyixiangtiaozha，geshidiandiquyijingrushidejitijingyingxingjiansheyongdizhongyue95%都屬於就地入市。但集體經營性建設用地往往宗地麵積較小，且分布分散，無法滿足大規模用地和土地集約的要求。

2)   調整入市

tiaozhengrushishizhimouyiquyuneiyuanbenbuwanquanxianglindeduozongjitijingyingxingjiansheyongdi，jingguozhongxinguihua
，yuqitaxingzhidetudijinxingweizhitiaohuan
，xingchengjiaoweijizhongdepianquhou，zaijinxingrushi。zhezhongrushifangshiduojianyujingjixiangduifadadechengshijiaoquhuochengzhongcun，rubeijingshidaxingqu、成都市郫都區等。調整入市使得原本分散


、零星的集體經營性建設用地得以規模化利用，也方便了城市整體的區塊規劃
、管(guan)理(li)等(deng)。調(tiao)整(zheng)入(ru)市(shi)的(de)過(guo)程(cheng)中(zhong)
，常(chang)常(chang)需(xu)要(yao)相(xiang)關(guan)集(ji)體(ti)經(jing)營(ying)性(xing)建(jian)設(she)用(yong)地(di)的(de)權(quan)利(li)人(ren)再(zai)另(ling)行(xing)組(zu)建(jian)成(cheng)立(li)土(tu)地(di)聯(lian)營(ying)公(gong)司(si)或(huo)股(gu)份(fen)合(he)作(zuo)社(she)等(deng)，從(cong)而(er)由(you)該(gai)公(gong)司(si)或(huo)合(he)作(zuo)社(she)作(zuo)為(wei)入(ru)市(shi)主(zhu)體(ti)。此(ci)外(wai)，在(zai)土(tu)地(di)調(tiao)換(huan)過(guo)程(cheng)中(zhong)，還(hai)可(ke)能(neng)涉(she)及(ji)到(dao)農(nong)用(yong)地(di)的(de)複(fu)墾(ken)等(deng)要(yao)求(qiu)，因(yin)此(ci)流(liu)程(cheng)也(ye)相(xiang)對(dui)複(fu)雜(za)。

對dui於yu如ru何he選xuan擇ze采cai用yong哪na種zhong模mo式shi入ru市shi
，各ge試shi點dian地di區qu有you著zhe不bu同tong的de規gui定ding。部bu分fen地di區qu要yao求qiu由you政zheng府fu選xuan擇ze由you何he種zhong模mo式shi入ru市shi，如ru北bei京jing市shi大da興xing區qu要yao求qiu由you鎮zhen一yi級ji政zheng府fu對dui擬ni入ru市shi土tu地di進jin行xing統tong籌chou安an排pai；bufendiquzeguidingkeyourushizhutixuanzerushimoshi，rutianjinshijizhouquguidingjitijingjizuzhizhijiankeziyuanxieshang，xingchengtiaohuantudisuoyouquanfangan
，jinxingtiaozhengrushi。

四、集體經營性建設用地入市流程仍待統一

根據修改後的《土地管理法》第六十三條，“集體經營性建設用地出讓
、出租等
，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。”shangshuguidingguidinglejitijingyingxingjiansheyongdirushiqiandeminzhuchengxu，danshijiancaozuozhongjutiderushiliuchengbingbumingque。zonghegeshidiandiqudeguidingyuzuofa
，jitijingyingxingjiansheyongdirushichangjiandeliuchengdatibaokuo：前期準備
、整理開發、入市交易和項目建設等四個環節。

1)   前期準備

通(tong)常(chang)情(qing)況(kuang)下(xia)，區(qu)或(huo)鎮(zhen)一(yi)級(ji)政(zheng)府(fu)根(gen)據(ju)上(shang)級(ji)土(tu)地(di)利(li)用(yong)總(zong)體(ti)規(gui)劃(hua)並(bing)結(jie)合(he)實(shi)際(ji)情(qing)況(kuang)，編(bian)製(zhi)出(chu)本(ben)地(di)區(qu)的(de)控(kong)製(zhi)性(xing)詳(xiang)細(xi)規(gui)劃(hua)，進(jin)而(er)再(zai)製(zhi)定(ding)出(chu)詳(xiang)細(xi)的(de)統(tong)籌(chou)方(fang)案(an)，包(bao)括(kuo)用(yong)地(di)拆(chai)騰(teng)
、建設時序、運營管理
、收益分配等問題。而後，擬進行土地入市的集體組織內部開展民主表決，決議將集體所有的經營性建設用地入市。

如果以授權合作社或公司作為入市主體，則除上述外
，相關各集體組織再以土地入股等方式組建具有獨立市場法人資格的土地聯營公司（合作社），由該公司（合作社）作為農村集體經營性建設用地入市實施主體。此外，往往還需要各集體組織成員（代表）大會，通過民主程序決定土地聯營公司（合作社）的組建和授權等事項。

2)   整理開發

zaigeshidiandiqu，yibanyoudangdiziranziyuanbumenweirushizhutijinxingquequandengji。jingyifadengjihou，duiyuyourongzixuqiuderushizhuti
，kechinongcunjitijingyingxingjiansheyongditudishiyongzhengdengwenjian，caiyongdiya
、保證等多種擔保方式實現融資。入市主體還可以運用信貸
、理財
、信托
、基金
、baoxiandenggeleijinronggongju
，choucuotudizhengzhikaifazijin
，jinxingdikuaizhengzhijinirushidikuaijichusheshijianshedenggongzuo。tongchangqingkuangxia
，tudirushizhutijiangfuzewanchengnirushidikuaidishangwuchaichutengtuiyijitudifukendengzhengligongzuo
，erhouyoudangdiziranziyuandengbumenduiqijinxingpingguheyanshou。

3)   入市交易

結合各試點地區的操作，一般由入市主體提出土地入市申請，經當地自然資源等相關部門審批，確定地塊規劃條件、出讓方案以及“招拍掛”等(deng)文(wen)件(jian)。對(dui)於(yu)采(cai)取(qu)招(zhao)拍(pai)掛(gua)等(deng)競(jing)爭(zheng)性(xing)方(fang)式(shi)入(ru)市(shi)的(de)，一(yi)般(ban)應(ying)在(zai)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)建(jian)立(li)的(de)土(tu)地(di)交(jiao)易(yi)市(shi)場(chang)公(gong)開(kai)進(jin)行(xing)。同(tong)時(shi)，土(tu)地(di)的(de)交(jiao)易(yi)價(jia)格(ge)也(ye)會(hui)由(you)當(dang)地(di)政(zheng)府(fu)管(guan)控(kong)和(he)保(bao)護(hu)。在(zai)中(zhong)標(biao)人(ren)（競得人）按照合同約定支付土地價款後，土地交易雙方持集體土地使用合同，到當地自然資源部門辦理土地變更登記。

4)   項目建設

在中標人（競得人）獲得土地使用權後，其將依照規劃、出讓合同等規定在土地上進行項目建設。具體的建設流程與國有建設用地項目基本一致。

對(dui)於(yu)上(shang)述(shu)四(si)個(ge)主(zhu)要(yao)流(liu)程(cheng)
，各(ge)試(shi)點(dian)地(di)區(qu)的(de)具(ju)體(ti)適(shi)用(yong)也(ye)有(you)所(suo)不(bu)同(tong)。其(qi)中(zhong)，部(bu)分(fen)地(di)區(qu)要(yao)求(qiu)土(tu)地(di)入(ru)市(shi)嚴(yan)格(ge)依(yi)照(zhao)此(ci)四(si)個(ge)流(liu)程(cheng)進(jin)行(xing)，比(bi)如(ru)北(bei)京(jing)市(shi)大(da)興(xing)區(qu)，對(dui)四(si)個(ge)流(liu)程(cheng)均(jun)做(zuo)了(le)詳(xiang)細(xi)的(de)規(gui)定(ding)；也有部分地區省略了前期準備中政府統籌確定入市方案的步驟，將具體入市方案交給入市主體確定，如浙江省義烏市、佛山市南海區等；還有部分地區省略了整理開發的步驟，如浙江省義烏市、天津市薊州區等。

從立法角度而言，集體經營性建設用地入市的一般流程有待統一規定，是否允許各地有一定的靈活適用空間，同樣有待明確。

五
、集體經營性建設用地使用權再次轉讓條件有待明確

根據修改後的《土地管理法》第六十三條，“通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資
、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書麵合同另有約定的除外。”

根據上述法律規定，通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以再次轉讓，但再次轉讓受到法律、行政法規以及出讓合同的限製。這些限製可能包括哪些方麵
，目前的《土地管理法》並未明確，或許我們可以從部分試點地區的規定中得到借鑒。

例如，成都市郫都區規定
，存在違規情形的土地不得轉讓

、轉租
，包括未按約支付土地價款或土地增值收益金及其他稅費、未按約建設，或者未按規劃用途建設等。又如
，浙江省義烏市規定，使用者不按照批準的用途和規劃條件使用土地
、shiyongquanrenkaifazongmianjibuzusanfenzhiyihuoyitouziezhanzongtouziebuzubaifenzhiershiwu，xiangguanbumenbudebanlinongcunjitijingyingxingjiansheyongdishiyongquanzhuanrangshouxu。

總體而言，集體經營性建設用地使用權原則上可以再次轉讓
，但可能會存在政府對於土地價款支付、規劃條件、開發強度等方麵的要求。目前各試點地區規定口徑有所不同，具體要求則還需要後續出台的實施細則進行明確。

六
、結語

從cong宏hong觀guan土tu地di政zheng策ce的de角jiao度du而er言yan
，允yun許xu集ji體ti經jing營ying性xing建jian設she用yong地di入ru市shi打da破po了le集ji體ti建jian設she用yong地di和he國guo有you建jian設she用yong地di二er元yuan體ti係xi
，這zhe一yi製zhi度du的de落luo地di具ju有you重zhong大da的de曆li史shi意yi義yi。然ran而er
，《土地管理法》jincongdafangxiangshangquerenlejitijingyingxingjiansheyongdirushideyuanze，juticaozuoguizehaixuyaodengdaipeitaofaguijinxinggengxizhideguiding。zongjiegeshidiandiqudejingyan，youliyuwomenduijitijingyingxingtudirushiguizezuochuhelidezhanwang
，xiwangyishangdezongjieheshuliduijitijingyingxingtudirushideguanzhuzheyousuobangzhu。